第四章 社会投资型国家

　　有两种不同的版本。一种涉及到国家与私人领域的划分，但仍有许多企业掌握在政府手中。另一种在过去和现在都是一种社会市场。在两种情况下，市场都在很大程度上受制于政府。新型的混合经济则试图在公共部门和私人部门之间建立一种协作机制，在最大限度地利用市场的动力机制的同时，把公共利益作为一项重要的因素加以考虑。它既涉及到国际、国家和地方各层次上的调控与非调控之间的平衡，也涉及到社会生活中经济因素与非经济因素之间的平衡。第二种平衡至少与第一种平衡同样重要，但它可以在第一种平衡得到实现的过程中获得部分的实现。

　　企业的快速创立或倒闭是一种有活力的经济的特征。这种流动性与一个由被视为当然的习惯所统治的社会是不能兼容的——哪怕这种习惯是由福利制度导致的。社会民主主义者必须改变福利国家所蕴涵的风险与安全之间的关系，以形成这样一个社会：在政府、企业和劳动力市场中的人是“负责任的风险承担者”（responsiblerisktakers）。当情况变得不妙时，人们当然需要得到保护；但更需要的，则是顺利度过一生中的重大转折时期的物质和精神能力。

　　平等问题必须得到全面而认真的思考。平等与个人自由有时可能会产生冲突；而且，平等、多元主义与经济活力之间也并不总是和谐一致的。正像我们现在所面临的情况那样，结构变迁所导致的不断加剧的不平等是很难克服的。但是，社会民主主义者不应当接受这样一种观点：高度不平等是经济繁荣的必然伴生现象，因此是不可避免的。过去形成的关于不平等问题的成见应当消除，平等的真正含义应当得到进一步的反思。平等必须有助于实现多样化，而不应当成为后者的障碍。

　　由于我下面将会谈到的原因，再分配不应当从社会民主主义的规划中消失。但是，社会民主主义者之间的讨论最近以来已经非常正确地把重点转向了“对可能性的再分配”对人类潜能的开发应当在最大程度上取代“事后”的再分配。

　　平等的含义

　　许多人指出，当下惟一的平等模式应当是新自由主义的模式：机会均等或精英统治（meritocracy）。我们必须明白为什么这一立场是站不住脚的。首先，（如果这种模式能够得到实现的话，）一个彻底的精英统治的社会将造成收入上的严重不平等，并因此而威胁社会的凝聚力。比如，让我们考虑一下“胜者通赢”（winner－take－all）的现象。在劳动力市场上，这是一种显而易见的结果。某个仅仅比别人稍微能干一点儿的人会比别人要求更多的工资。一位网球明星或著名歌剧艺术家所获得的报酬远远超过那些比他（她）稍逊一筹的同行。与其说“尽管运用了精英统治的原则，仍然存在这样的现象”，倒不如说这种现象正是由精英统治原则的运作造成的。如果微弱的边际差异能够决定产品的成功还是失败，那么，对于企业来讲，赌注实在是太大了。被认为造成了这种边际差异的个人会得到不成比例的报酬。他（她）们是一群新的“无名的显贵”。

　　除非精英统治伴随着一种工作分配上的结构变化（这种变化只可能是暂时性的），否则一个精英统治的社会可能还会造成大量的向下流动。许多人不得不向下流动，以便其他人能够往上爬。但是，正像许多研究已经表明的那样，波及面很大的向下流动将会产生无法估计的后果，并使那些受到这些后果影响的人产生疏离感。大规模的向下流动对社会凝聚力造成的威胁，可能不亚于一个充满敌意的被排斥者阶层的存在。事实上，完全的精英统治将制造出一个这种阶层的极端形态，即一个与主流社会格格不入的阶层。这不仅意味着有一些群体将生活在社会底层，而且意味着他们知道自己能力的欠缺而生活在底层是命该如此：我们很难想像出比这更加令人绝望的处境了。

　　无论如何，一个彻底的精英统治社会不仅是不可能实现的，而且，它本身就是一个自相矛盾的概念。由于我们已经指出的原因，一个精英统治的社会在结果上可能存在严重的不平等。在这样一种社会秩序中，特权者必定能够将其优势传给自己的子女，但这样一来又破坏了精英统治。毕竟，即使是在像苏联那样奉行相对的平等主义的社会（在那里，财富无法保障子女社会地位的提升）中，特权阶层也能够把自己的优势传递给自己的后代。

　　这些观察并不表明精英统治与平等毫无关联，而是说明这些原则不能涵盖平等的全部内容，也不能用来定义平等。那么，平等究竟意味着什么呢？新的政治学把平等定义为“包容性”，而把不平等定义为排斥性。不过，我们需要对这两个术语加以进一步的阐释。在其最广泛的意义上，“包容性”意味着公民资格，意味着一个社会的所有成员不仅在形式上、而且在其生活的现实中所拥有的民事权利、政治权利以及相应的义务。它还意味着机会以及在公共空间中的参与。在一个工作对于维持自尊和生活水准而言处于至关重要地位的社会中，获得工作的可能性就是“机会”的一项重要含义。教育是另一种重要的机会——即使在教育对于获得工作来说不是那么重要的情况下，仍然是这样。

　　在当代社会中，有两种比较明显的排斥类型：一种是对处于社会底层的人们的排斥，将他们排除在社会提供的主流机会之外；另一种是社会上层人士的自愿排斥，也就是所谓“精英的反叛”：富人的群体选择离群索居，从公共机构中抽身而出。特权阶层生活在壁垒森严的社区中，不参与公共教育和公共保健体系。

　　由于工业社会的阶级结构正受到上文中曾经简要提及的那些重大变化的影响，包容性和排斥性已经成为分析和回应不平等的重要概念工具。大约二十五年以前，大多数工业劳动者（主要是在制造业）都从事体力劳动。如今，信息技术已经彻底改变了制造业的性质，大幅度地减小了对无技能劳力的需求量。计算机辅助设计和用户化、自动化的存储和分配系统，以及生产单位、销售单位与客户之间的联网，取代了以前需要手工进行的工作。今天，在发达国家中只有不到20％的劳动力从事制造业的工作，而且这一比例仍在不断缩小。传统意义上的工人阶级正在消失。与此同时，主要集中在煤矿、铁矿、钢铁冶炼厂和造船厂等周围的古老的工人阶级社区也已经发生了性质上的转变。

　　有些重新获得了生机，另一些则逐渐衰败了。正像城市中心的贫民区一样，这些社区从更加广阔的社会中孤立出来。如果其中又有许多少数民族群体，那么种族偏见将进一步强化这一排斥过程。正像美国城市长期以来的情况那样，欧洲城市也正在吸收大量的外国移民，这使得伦敦。巴黎、柏林、罗马和其他城市地区出现了一种新的“穷人”群体。因此，经济上的排斥性总是涉及到物质和文化两方面的含义。在衰败的地区，房屋年久失修，工作机会的缺乏导致缺乏求学动力，并因此造成社会不稳定和组织瓦解。在伦敦老城这个英国最富裕之地周围的一些市政房产里居住的人群中，有60％处于失业状态。而正好附近的城市机场却无法招募到自己所需的技术工人。

　　包容性与排斥性

　　排斥性这一概念所涉及的不是社会等级的划分，而是把属于某些群体的人排除在社会主流之外的机制。对于上层社会而言，自愿排除的驱动因素是多种多样的。拥有足够的经济资源是远离社会的必要条件，但却从来不能完全解释这些群体选择如此行为的原因。与社会底层的排斥性不同，社会上层的排斥性不仅是对公共空间或社会团结的威胁，而且两者之间还存在着因果性的联系。我们从某些国家如（巴西和南非）中出现的更为极端的例子上可以很容易地看到两者是一起出现的。因此，限制精英的自愿排斥对于在社会底层营造一个更具包容性的社会来说是十分重要的。

　　许多人认为特权集中在上层社会是在所难免的。收入不平等现象正在广为蔓延。比如，在美国，1980年到1990年十年期间，有60％的收入集中在仅占人口1％的少数人手中，而总人口25％的最贫穷的人口的收入在三十年时间里几乎没有什么变化。英国也表现出相似的情形，只不过没有这么极端罢了。目前，收入最高的劳动者与收入最低的劳动者之间的收入差距是五十年来最高的。虽然从实际生活水平上看大多数劳动人民的处境都比二十年以前有所改善，但是，最穷的10％的人却发现他们的实际收入是下降了。

　　但是，这并不意味着这种趋势必然会持续下去或者是日趋恶化。技术创新是一个无法估量的因素，或许这种趋向于越来越不平等的趋势在某一时空环境下会发生完全的逆转。无论如何，这些趋势比表面看起来更为复杂。正像一些特别认真而详尽的研究所表明的那样，在某些发达国家，不平等现象在过去三十年间是逐渐缓和而不是日趋严重了。当然，我们无法准确地了解关于收入的统计资料究竟具有多大的可靠性，因为衡量第二经济（secondaryecono－m)的努力基本上只能停留在猜测的水平上。这种经济可能会增加不平等，但它更有可能起到相反的作用，因为易货贸易和私下的现金交易更有可能在穷人之间进行。最后，那些长期处于新自由主义政府统治之下的国家比其他国家表现出更为严重的经济不平等加剧的现象，其中最典型的例子就是美国、新西兰和英国。

　　谈到美国问题，政治问题专栏作家米基·考斯（MickeyKaus）建议在“经济自由王义”（economicliberalism）和“公民自由主义”（ivicliberalism）之间作出区分。贫富差距将会继续扩大，而且没有人能够阻止这一趋势。但是，公共领域可以通过“公民自由主义”而得以重建。考斯在这一点上无疑是非常正确的：公共空间被不断掏空的趋势可以得到逆转，而且，解决上层对其他群体的社会排斥不仅仅是一个经济问题。当然，经济不平等肯定与排斥性机制不无关系，我们不应放弃降低这种不平等的努力。

　　在欧洲范围内，一个关键的因素是福利开支的可持续程度。福利国家本身可能需要彻底的改革，但福利制度的确应当对资源分配发生影响。我们还可以考虑其他策略，其中有些策略的适用范围可能还非常广泛，比如雇员持股方案。这种方案的再分配意义是非常大的。这些福利措施对收入分配状况产生的基本影响之一，就是提高性别平等的程度。在福利制度的影响下，不平等现象是减少了，而不是增加了。这再一次反驳了“社会正变得越来越不平等”这一简单的说法。家庭的变迁会影响到不平等的结构。在1994—1995年期间，英国占人口20%的高收入家庭中有一半是属于一个人从事全职工作或夫妻二人都从事全职工作的情况。新的不平等模式不完全是既定的。政府的政策可以对之发生影响，比如支持单亲家长进入劳动力市场。

　　“公民自由主义”——也就是对公共空间的重塑——仍然必须成为上层的包容性社会中的一项重要内容。这种自由主义如何才能得到复兴或者维持呢？成功地培育起世界性国家（cosmopolitanation）是一条途径。那些认同自己为某一民族共同体的一员的人们，更有可能承认自己对该共同体的其他成员负有某种责任。培育一种负责任的商业气质也是一条可行的途径。从社会团结的角度来看，最重要的群体不只是那些新兴的商界巨头，也包括专业的和有钱的中产阶级，因为他们最靠近脱离公共空间的分界线。提高公共教育的质量、维持一套资源充足的保健服务体系、推行安全的公众娱乐方式以及控制犯罪率等等都是非常重要的。由于这些原因，我们不应当把对福利国家的改革简单地理解为营造一张安全的大网。只有一种造福于大多数人口的福利制度才能够产生出一种公民的共同道德。如果“福利”只具有一种消极的内涵而且主要面向穷人（就如美国的福利制度那样），那么它必然会导致社会分化。

　　美国的经济不平等程度高于其他任何一个工业化国家。但是，即使是在美国这个竞争性个人主义的发源地，也有理由希望“精英的抵抗”是能够受到制约的。社会学家阿兰·伍尔夫（AlanWolfe）在其最近的研究中发现，很少有证据表明美国的中上阶层正从更大的社会中退出。他发现，在美国对社会正义的支持的基础是广泛存在的，这种支持“既来自于保守的天主教徒，也来自于东海岸的自由主义者”。大多数人都认为，美国的经济不平等已经太过火了：

　　赞成在其学科中贯彻自由放任观点的经济学家倾向于认为：大公司的常任经理们的高薪即使达到令人咋舌的程度，最终也会对每一个人都有利，因为无效率的公司和得不到合理报酬的经理们都不能为任何人的实际利益服务。但是，从美国中产阶级的观点来看，过高的公司管理层薪水更有可能被视为自私的表现，而自私的个人和组织由于失去了平衡，将威胁到社会秩序的经脉。

　　我们不难设想出对公共空间产生积极影响的（而不是侵蚀公共空间的）政策。例如，保健应当适应干大多数选民的需要。“保健”一词在这里可以作宽泛的理解，与后面将会提到的积极福利概念相对应。比如，减少环境污染就是一种普遍性的福利。实际上，生态策略是关于生活方式的论争中的关键因素，因为大多数生态利益都是跨越阶级的。

　　正像社会上层的排斥性一样，社会底层的排斥性也是可以自我再生的。我们必须设法制定策略来打破贫困的恶性循环：

　　帮助缺乏基本技能和资格的成年人获得它们，帮助技能已经落伍的人们更新它们，提高所有那些由于长期失业而陷入悲观失望心境的人们的自信心，这些都是绝对重要的。缺乏专业技能的人陷入失业状态的可能性是具有较高学历者的五倍；最后，就业机会又总是流向那些具备就业能力的人。

　　教育和培训已经成为社会民主主义的政治家的新口头禅。托尼·布莱尔在总结本届政府的工作重点时，把优先权赋予“教育，教育，教育”，这已经成为一句众所周知的名言。在大多数工业化国家，对改进过的教育技巧和技能培训的需求是显而易见的，特别是对贫穷群体来说是如此。谁能够否认任何社会都渴望自己的人民受到高素质的教育呢？今天，教育投资已经成为政府的一项势在必行的任务，它是“可能性”（或机会）再分配的一个重要基础。但是，认为教有能够直接减少不平等的观点是值得怀疑的。在美国和欧洲进行的大量比较研究表明：教育更体现着更大范围内的经济不平等。要解决这一问题，还必须从根源上入手。

　　进入到整个劳动力行列，而不仅仅是狭义的“工作”（job），对于消除非自愿性排斥来说，显然是非常重要的。劳动（WOrk）可以带来多方面的好处：它为个人创造了收入，赋予个人一种稳定感和生活中的方向感，并为整个社会创造了财富。但是，包容性这一概念的涉及面必须超越于劳动之外。这不仅是因为：许多人在自己一生中的某段时间不能进入劳动力行列，而且还因为：一个完全受劳动伦理支配的社会必定是缺乏生活吸引力的。一个包容的社会必须为那些不能工作的人提供基本的生活所需，同时还必须为人们提供出多样性的生活目标。

　　传统的扶贫项目必须为以社区为中心的方式所取代，这些方式不但使更多的民主参与成为可能，而且还会更加有效。社区建设必须重视支持网络、自助以及社会资本的培育，使这些因素成为促成低收入社区经济复苏的重要资源。与贫困作斗争要求注入一定的经济资源，但这些资源应被应用于支持当地的项目。使人们陷入福利之中而不能自拔将会把他们排除出更大的社会；而通过减少福利来迫使个人寻求工作则会导致更多的人涌入本来就已经十分拥挤的、低收入劳动力市场。社区建设则主要关注个人和家庭面临的多重问题，包括工作质量、保健与幼儿保育、教育以及交通。

　　积极的福利社会

　　近年来，没有任何一个问题像“福利国家”那样使左翼和右翼表现出如此截然对立的立场：一方对它赞美有加，另一方则对它无情批判。“福利国家”这个（在60年代以前并不常见的、而且也为英国福利国家的主要设计师威廉·贝弗里奇本人所极度不喜欢的）概念的形成，实际上经历了一段复杂多变的历史。它的起源远远背离了左派的理想。实际上，创立福利国家的目的之一就是要驱散社会主义的威胁。19世纪末在德意志帝国创建社会保险制度的统治集团对自由放任经济学的轻视程度并不亚于他们对社会主义的鄙视。但是，梅斯麦模式被许多国家争相效仿。贝弗里奇于1907年访问德国，其目的就是学习这种模式。③今天存在于许多欧洲国家的这种福利国家模式，正像民族一国家的公民身份中包含的许多内容那样，是在战争中、并且在战争的促使下产生的。

　　卑斯麦在德国创立的制度通常被认为是福利国家的古典形态。但是，德国的福利国家通常与一个由第三部门的群体和组织构成的复杂网络有关，政府机构借助它们的力量来推行福利政策，其目的是帮助它们达到各自的社会目标。在幼儿保育等方面，第三部门的团体几乎垄断了提供服务的机会。德国的非营利部门在福利国家成长的过程中不但没有衰落，反而得到了发展。各个福利国家与第三部门相结合或者是依靠第三部门的程度各不相同。比如，在荷兰，非营利性组织是社会服务的主要提供者，而瑞典则很少利用非营利性组织。在比利时和奥地利则正像在德国一样，有将近一半的社会服务是由非营利性团体提供的。

　　荷兰政治学家基斯·凡·克斯伯根指出：“（围绕福利国家问题展开的）当代讨论的主要洞见之一，就是认识到把社会民主和福利国家之间等同起来是非常错误的。”他详细考察了基督教民主主义对欧洲大陆福利制度和社会市场之发展的影响。基督教民主党派的前身是在两次世界大战之间在德国、荷兰、奥地利以及法国和（程度稍弱的）意大利占据重要地位的天主教党派。天主教工联主义者把社会主义当做自己的敌人，并试图通过强调劳资协同经营制度和阶级调和而按照自己的立场来围剿社会主义。罗纳德·里根1981年关于“我们已经让政府行使了原来曾经是志愿者担当的那些职能”的抱怨，在欧洲的天主教传统中可以找到更早的共鸣——认为教会、家庭和朋友是社会团结的主要源泉，国家只有在这些制度未能很好地履行其职责时才应当插手。

　　在了解了福利国家的充满难题的历史之后，第三条道路政治应当接受右派对福利国家提出的某些批评。现在这种依赖于自上而下的福利分配制度，从根本上说是很不民主的。它的主要动机是保护和照顾，但是它没有给个人自由留下足够的空间。某些类型的福利机构是官僚化的、脱离群众的、没有效率的，而且，福利救济有可能导致违反设计福利制度之初衷的不合理结果。但是，第三条道路政治并不把这些问题看成是应剔除福利国家的信号，而把它们视为重建福利国家的理由。

　　财政问题仅仅是福利国家所面临的困难之一。在大多数西方社会中，一定比例的福利开支在过去十年中基本保持着稳定。在英国，直到70年代末期，福利开支在国内生产总值（GDP）中所占份额在本世纪的大部分时间一直保持着稳定的增长。从那时以后，它一直维持在一个稳定的水平上，虽然总的数字显示出，在福利开支的分配和福利收入的来源上存在着一些变化。如果我们考虑到几届撒切尔政府都决定削减福利预算，英国在福利预算上的再度提升就更加引人注目了。

　　教育开支在国内生产总值中所占比例从1975年的6．7％下降到1995年的5．2％。但是，同期的保健服务开支却有所上升。在1975年，保健开支占国内生产总值的比例为3．8％，而到了1995年，这一数字上升到5．7％（尽管仍然低于其他大多数工业化国家）。公共住房开支的削减幅度最大，从1975年的占国内生产总值的4．2％下降到二十年后的2．1％。正像别的国家一样，英国在社会保障方面的投入大幅度地增加。在1973一1974年间，社会保障开支占国内生产总值的8．2O，而这一数字在1995－1996年间已经上升到11．4％。社会保障开支在这一时期的实际增长超过了一倍以上。这一增长背后的主要潜在因素是失业率居高不下、有工作的穷人数量增加，以及人口结构的变化，特别是单身家长和老人总数的增加。

　　同样的发展趋势影响了所有的福利体系，因为它们都经历了复杂的结构变迁。这些变迁给那些更加大包大揽的福利国家——比如斯堪的纳维亚半岛诸国——带来了根本性的问题。北欧的平等主义具有深刻的历史和文化根源，而不仅仅是“普世主义”的福利国家的产物。公众对高额税收的认可程度高于大多数其他西方国家。但是，尽管北欧国家率先推出了积极劳动力市场政策，但每当失业率上升的时候，正像在芬兰所发生的情况那样，福利系统必然会承受额外的压力。就它的相对规模而论，斯堪的纳维亚半岛各国的福利系统简直就是一个大雇主——特别是妇女的大雇主。但由此产生的一个结果是：北欧各国在就业上的性别隔离（sexualsegregation）比大多数其他工业化国家都更为严重。

　　大幅度增加社会保障方面的开支是新自由主义者攻击福利制度的主要理由之一，他们认为这使人们对福利系统产生了普遍的依赖。他们对许多人依赖国家福利生活这一事实的担忧不无道理，但是，我们完全可以采取一种更加复杂的眼光来看待正在发生的这一切。福利处方往往只是次级的选择，或者可以说它导致了道德公害（moralhazard）的情势。道德公害这个概念在对私人保险中的风险问题的讨论中得到广泛的运用。当人们凭借保险的保障来改变自己的行为、从而重新界定其为之投保的风险时，道德公害就产生了。与其说是某种形式的福利供给创造了依赖性的文化氛围，倒不如说是人们理性地利用了福利制度为他们提供的机会。比如，本来是用来解决失业问题的福利救济，如果它们被人们利用、使之成为逃避劳动力市场的避风港的话，就会在事实上制造出失业。

　　在瑞典福利制度的背景下从事研究的经济学家阿瑟·林贝克（AssarLindbeck）指出：从人道主义的立场出发，国家有义务为受到失业、疾病、残疾或其他福利制度涵盖的风险影响的人们提供慷慨的援助。但这里出现了一个两难困境：国家所提供的福利救济越多，发生道德公害和欺诈的可能性也就越大。他认为，道德公害从长期而论会比短期更甚。这是因为时间一长社会习惯就形成了，人们又以此去界定什么是“正常的”。这样，对福利救济的严重依赖就不再被认为是依赖，而变成了“预料中的”行为。这种情况将导致的结果包括：申请社会救济的人越来越多，越来越多的人借口健康原因而不去上班，主动寻找工作机会的人越来越少。

　　福利制度一经建立，便成为一套具有自身逻辑的自主系统，而不管能否达到设计者期望的目的。一旦发生这种情况，人们的预期就被“锁定”而相关的利益集团就得到保护。例如，那些试图改革本国养老金制度的国家便遭遇到了一致的抵抗。人们会提出各种各样的反对理由：我们应当得到养老金，因为我们老了（已经60岁或者65岁了），我们已经缴纳了应交的税费（虽然它们可能并不足以覆盖养老金开支），以前的人都得到了养老金，每一个人都会有退休的那一天，等等。但是，这些制度性问题的郁积本身就是需要进行改革的一种征兆，因为福利系统如同其他政府部门一样，需要既积极又负责地回应更广意义上的社会发展趋势。

　　正是因为存在着一个由福利系统本身创造出来的并且又受其保护的利益集团，福利制度改革不是那么容易实现的。但是，为福利国家制订一份激进的改革纲要却是可以做到的。

　　正像前面已经指出的那样，福利国家与其说是资源的会聚点，倒不如说是风险的所在地。使社会政策能够成为社会整合之基础的一个重要条件，是“特权阶层反过来发现，在与社会底层的人民一道重新分配风险的过程中，他们有着共同的利益”。但是，福利国家无法及时调整自己的步伐，以便覆盖那些新型的风险，比如与技术变迁、社会排斥或者不断增加的单亲家庭有关的风险。其间的脱节主要有两种：一种是福利所涵盖的风险并不符合需要，另一种是受到福利保护的群体本不是应予保护的。

　　福利改革应当认识到我们在前面关于风险的讨论中已经指出的那些要点：有效的风险管理（不论是个人性质的还是集体性质的管理），并不仅仅意味着减小风险或者保护人们免受风险影响；它还意味着利用风险的积极而富有活力的方面，并为风险承担（ristaking）提供必要的资源。积极的风险承担被认为是企业家行动中的固有因素，但是，我们还应当认识到这也同样适用于劳动力。决定去工作并且．放弃福利救济，或者选择某种特殊行业的工作，这些都是承担风险的行动，但是这种风险承担往往对个人和更大的社会都有利。

　　贝弗里奇在他于1942撰写的《社会保险及相关服务报告》中，公开向匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰宣战，此举使他名气大震。这就是说，他侧重关注的几乎完全是否定性的方面。今天，我们应当倡导一种积极的福利（positivewei－fare），公民个人和政府以外的其他机构也应当为这种福利作出贡献，而且，它还将有助于财富的创造。福利在本质上不是一个经济学的概念，而是一个心理学的概念，它关乎到人的幸福。因此，经济上的利益或好处本身几乎从来都不足以创造出幸福。这不仅意味着，种种其他情景和影响（而不是福利体制本身）产生了福利，而且还表明，福利制度还必须在关注经济利益的同时关注。心理利益的培育。我们可以举出一些非常平常的例子，比如，商讨一建议有时可能比直接的经济支持更有帮助。

　　虽然这些命题听起来似乎有些远离福利系统的现实关注，但是，它们与福利改革的每一个方面都具有相关性——或者说，都有助于阐明这些方面所涉及的内容。基本的原则是：在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助。为了取代“福利国家”这个概念，我们应当提出“社会投资国家”（socialinvestmentstate）这个概念，这一概念适用于一个推行积极福利政策的社会。

　　在最近的关于福利问题的文献中，用“福利社会”取代“福利国家”已经成为一个约定的基调。在第三部门的机构还没有充分发挥作用的地方，它们应当在提供福利服务上发挥更大的作用。自上而下分配福利资金的做法应当让位于更加地方化的分配体制。从更一般的意义上讲，我们应当认识到，福利供给的重组应当与积极发展公民社会结合起来。

　　社会投资战略

　　由于通常被纳入福利国家这一标题之下的制度和服务是非常庞杂的，我将只讨论社会保障。就此而言，社会投资国家应当确立什么样的目标呢？让我们选择两个基本的领域来加以探讨：为老年人和失业者提供的服务。

　　谈到老龄问题，通常在其中展开关于养老金支付问题讨论的范围是有限的，有一种激进的观点建议突破它。大多数发达国家都面临着人口老龄化的问题，而且据说这是一件非常严重的事情，因为养老金可以被比喻为定时炸弹。意大利、德国和日本等国家的养老金投入已经超出了这些国家的负担能力，甚至对合理的经济增长构成了威胁。像英国这样的国家之所以能够在一定程度上避免这一困难，乃是因为它们积极地缩减了国家的养老金投入。在英国，养老金的发放标准是与平均物价指数而不是平均收入挂钩的。

　　国家提供适当水平的养老金是非常必要的。支持强制性储蓄也有充分的理由。在英国，按照平均物价指数而不是平均收入水平来确定养老金的水平，如果没有其他的法定供给渠道的话，很可能会使许多退休人员陷入穷困潦倒的境地。一位在1998年年满50周岁而到65岁退休的男士，将获得仅仅相当于男性平均收入的十分之一的养老金。而许多人既没有职业养老金，也没有私人养老金。其他一些国家已经提出了更加有效的策略。现在已经有了许多把国家资金和私人资金结合起来为老年人提供养老金的制度，其中有一些是值得推广的。例如，芬兰实行的养老金制度，就是把国家保障的最低基本收入、与收入挂钩的养老金同法定的私人部门供给结合起来的成功范例。

　　但是，养老金所涉及到的问题并不限于由谁来支付、支付多少、以及通过什么方式来支付等等。对这些问题的思考还应当与更深一层的思考结合起来，比如：重新思考老龄究竟意味着什么？更大的社会的变化对老人的处境会产生什么样的影响？积极福利在这里，如同在其他情境中一样，也是适用的，因为仅仅考虑经济利益是不够的。老龄问题是一种貌似旧式风险的新型风险。老龄化过程在过去比今天要更加消极，其意味着把逐渐老化的身体视为一种不得不加以接受的事实。而在更加积极的、更具有反思性的社会里，老龄化不论在身体层面还是在心理层面上都已经成为一个更加开放的过程。不仅对个人而言，而且对整个社会而言，进入老年这一事实所呈现出来的机会，至少与它所带来的问题一样多。

　　在达到退休年龄时才开始发放的养老金，以及“养老金领取者”的概念，都是福利国家的发明。但是，这些概念不仅与新的老龄化现实难以合拍，而且很明显地表现出依赖福利的色彩。它们表现出能力的丧失，而且，从这些概念可以顺理成章地推演出许多退休人士为什么感到失去自尊的原因。当退休制度最初把“老年”定位在60岁或65岁的时候，当时的老年人的处境与现在是截然不同的。在1900年，一位20岁的英国男子的平均预期寿命只有62岁。

　　我们应当逐步废除固定的退休年龄，而且我们应当把老年人视为一种资源而不是一种负担。养老金领取者这一概念将会消失，因为它将与相应的养老金分离开来：规定必须到达“有资格领退休金的年龄”才能享受养老金福利是没有什么意义的。人们应当可以自行选择使用这笔资金的时间，这不仅使他们可以在任何年龄上停止工作，而且可以为他们提供教育经费，或者在需要抚育幼儿时减少工作时间。如果个人既可以选择提早停止工作，也可以选择多工作一段时间，那么废除强制性退休对劳动力市场的影响就将是中性的。如果一个国家已经过度支付了对未来的许诺，那么它所能承担的将不足以支付养老金，而且，在公共投入和私人投入之间应达到什么样的平衡也将无法确定。但是，可以看出在养老金问题上的确还存在创新性思维的空间。

　　一个社会如果把老年人归入到退休者群体，从而把他们同社会中的大多数人隔离开来，那么它就不是一个包容性的社会。哲学保守主义在这里也是适用的：老年不应当被看成是一个只享受权利而不承担责任的阶段。柏克曾经有过这么一段著名的评论：“社会是一种伙伴关系，这不仅意味着活着的人之间是伙伴关系，而且意味着活着的人、死去的人以及尚未出生的人之间也是伙伴关系”。在一种相对而言比较世俗的情景中，集体性养老基金这一制度构想，正是以这样一种伙伴关系为前提的，这种制度将成为代际沟通的渠道。但是，代际间的契约显然应当比它更为深入。年轻的一代应当以年长者作为他们的模范，而年长者则应当认为自己是为年轻人服务的。在一个已经不存在差序格局并且已经不再把年龄视为智慧的标志的社会中，这些目标是否还具有现实性呢？有好几个因素决定了它们可以是现实的：“老年期”已经变得越来越长；老年人在总人口中所占比例越来越大，因此老年人也越来越成为社会中的一股不可忽视的力量；最后，老年人越来越多地参与工作和社区活动，这使得他们有更多的机会与年轻人建立联系。

　　衰弱的老人——即需要有人不间断地加以照顾的老人——的情况导致了更加复杂的问题。在今天的英国，85岁以上的老年人的人数是1900年的20倍。与二三十年以前的同龄人相比，今天的“年轻点J［的老人”的生活境况已经有了明显的改观。“年长些胡老人，侧面临着不同的情况，其中有些人没有充足的经济来源。为衰弱的老人提供什么样的共同资源，不是一个简单的理性计算的问题。在这里，我们必须面对各种各样的问题，其中包括非常基本的伦理问题，虽然这些问题已经超出了本书的讨论范围。

　　失业问题又怎么样呢？充分就业的目标还具有什么意义吗？在就业与取消对劳动力市场的管制之间，是否像新自由主义者所说的那样，存在着一种直接的交易平衡关系？是否确实存在着一种与美国的“工作奇迹”（bsmiracfes）形成鲜明对照的“欧洲硬化症”（Eurosclerosis）呢？我们首先应当指出：把“美国模式”和“欧洲模式”作简单的类比是不可能的。正像经济学家斯蒂温·尼克尔所指出的那样，欧洲的劳动力市场呈现出多样化的特性。在1983－1996年这一段时期，欧洲经合组织（OECD）各成员国的失业率差别很大，从瑞士的1．8％到西班牙的20％。在经合组织各国中，有30％的国家在这一时期的失业率低于美国。而且，其中失业率最低的国家如奥地利、葡萄牙和挪威）并不是因为它们对劳动力市场的管制最少。对劳动力市场的严格管制，比如严格的就业立法，并不会对失业造成强烈的影响。较高的失业率与慷慨而（最终是）无限制地发放救济金，与劳动力市场末端的低教育水准——排斥性的一种现象——有着直接的关联。

　　第三条道路在这一问题上的立场是：推行取消管制的政策不是解决失业问题的有效措施，福利支出应当维持在欧洲的水准上而不是向美国看齐；但是，应当把这些支出主要引向人力资源的投资上。如果福利制度诱发了道德公害，那么这种制度理应得到改革；同时，新的承担风险的态度应当得到鼓励。这种鼓励在可能的情况下可以通过设立激励机制来实现，在必要的时候也可以通过设定法律义务的方式来实现。

　　行文至此，我们有必要简要评论一下“荷兰模式”，这种模式有时被认为是使社会民主制度成功地适应于新的社会条件和经济条件的一个范例。大约十六年以前，这个国家的各个主要工会在瓦森纳（Wassenaar）缔结了一项协议，一致同意用调整工资来换取日渐减少的劳动时间。结果，劳动力成本在过去十年间下降了30％，而国家的经济却获得了迅猛的发展。而且，这种发展是在1997年失业率低于6％的水平上取得的。

　　但是，如仔细观察的话，我们就会发现，至少在工作机会的创造和福利改革方面，荷兰模式并不像表面上看起来那样富有吸引力。在荷兰，许多在其他国家被算作失业的人，是依靠伤残救济金生活的。在这个国家，被登记为不适合工作的人数多于官方公布的失业人数。目前，该国15－64岁人口中从事全日制工作的比例只有51％，低于1970年的60％，更低于欧洲67％这一平均水平。在过去十年新创造的工作机会中，90％都是兼职工作。荷兰的社会保障支出与国民收入之比居欧洲各国之冠，而且，该国的福利系统正承受着十分巨大的压力。

　　创造工作机会的战略和设计劳动力市场之未来的战略，必须面对新的紧迫的经济局势。就对商品和服务的需求标准而言，公司和消费者都越来越趋向于在世界范围来开展自己的活动。消费者是在世界范围内购物，也就是说，商品的分布是全球性的。因此，“最佳”商品或服务与它们的产地之间已经没有了种属性的关联。达到最佳标准的压力也日益施加于劳动力身上。在某些情境下，这种压力会加深社会排斥的过程。分化将不仅存在于体力劳动者与脑力劳动者之间或高技术劳动与低技术劳动之间，而且存在于其思维局限于本地的人和具有全球性视野的人之间。

　　对人力资源的投资，是主要经济部门中的企业所拥有的最主要的缩小社会差距的资源。在美国开展的一项研究比较了不同工业门类中的700家大型企业。其结果显示，即使是在人力资源投资指数上的一点微弱变化，也有可能使股东增加41，000美元的回报。商业分析专家康特尔（RosabethM．Kanter）指出了政府政策有助于创造工作机会的五个主要领域。应当支持事关小企业启动和技术创新的企业家主动性。许多国家，特别是欧洲的许多国家，仍然过于信赖已经站稳脚跟的经济机构（包括公共部门）在提供就业机会方面的作用。在一个“消费者为生产者而购物”的世界上，如果缺乏由企业实施保障的新思维，就会缺乏竞争机制。企业是工作的直接来源，它还推动着技术发展，并且在过渡时期为人们提供自已经营的机会。政府的政策可以为企业家提供直接的支持，其方式既可以是帮助创造风险投资，也可以是通过重新调整福利制度来保障陷入困境的企业的利益，比如允许企业两年或三年交一次税，而不一定非得每年都交税。

　　政府需要强调终身教育，以便能提出一些配套的教育项目，使人们在童年时期就可以开始受教育，而且这种受教育的过程可以一直持续到老年时期。虽然特殊技能的培训是必要的，但更为重要的是认知和情感能力的培养。政策的取向，不是要让人依赖无条件的福利，而是要鼓励储蓄。利用教育资源以及其他个人投资机会。

　　公共的项目伙伴关系（publicpfoectpartnershi）能够使私营企业在原来是由政府提供的各类活动中发挥更大的作用，并且同时又保证公共利益是至高无上的。相应地，公共部门也可以提供帮助企业繁荣的资源，如果没有这些资源合作项目就会失败。康特尔指出，在美国，以工作来提供福利的规划常常因为交通问题碰钉子。一些公司虽然提供了就业机会，但是，由于缺乏适当的交通工具，人们并不能去就业。

　　通过统一的教育标准，或者通过具有灵活性的养老权利，政府的政策能够增强流动性。比如说，更高程度地协调教育实践和教育标准，对世界性劳力（cosmopolitanlabourforce）来说，就是值得企盼的。某些全球性的大公司现在已经有了招聘人员的统一标准，但是政府需要走在前头。至于其他领域，协调性也并非教育多样化的大敌，甚至相反，还可以成为教育多样化得以持续的条件。

　　最后，政府应该鼓励家庭般亲密的工作环境政策。这也可以通过公私合作来实现。比如，就如公司的情形一样，在儿童照料的程度方面，各个国家的差异是很大的。不仅是照料儿童，在其他如电子通讯、公休日工作等领域的就业机会，也都可以帮助人们在工作与家庭生活两者之间寻求和谐。企业越是重视人力资源，就越会在能否营造最佳的。家庭般亲密的工作环境上展开竞争。政府如帮助企业实现这个目标，就也会吸引企业对自身内部投资。

　　这样一些策略，能在通常意义上产生出充分就业（有足够多的好工作在那里等着每个想得到它的人）吗？没人知道这答案，但似乎是不能。在西方经济中，全日制或长期性的工作的比例正在减少。如果我们比较的不是工作位置的数目（numberofjobs）而是劳动的时间（hoursofwork），那么，我们就会发现，英美式的“充分就业型经济”与德法式的“高失业型经济”之间的区别，不是那么泾渭分明。在1986一1996十年期间，德国和美国新增了同样多的稳定而报酬尚佳的熟练工作，即都是2．6％。同一时期德国的劳动生产率翻了一倍，而美国却仅仅提高了四分之一户 。

　　既然没有人敢说全球资本主义将来能否创造出充分的工作，那么以为它真能做到这一点并因此朝着这个方向努力，就是愚蠢的。而对生产不起副作用的、对工作的“积极的再分配”是否可能呢？如果局限在政府所规定的工作周时间以内考虑问题，就大概是不可能的。因为这种框架内的困难我们已经很熟悉了。但是，如果从更广的情境中思考，我们甚至不必提出“工作的再分配是否可能”这样的问题，因为它已经在更广的范围上发生了，问题只是如何培育它的积极方面。一个常常被提到的实验是惠普公司（HewlettPackard）在格勒诺布尔的工厂做的。这个工厂一周七天都24小时开工，雇员们每周的平均工作时间只有30小时，但是他们得到的工资却相当于他们干了375小时。劳动生产率在这里有了持续性提高。

　　既然公民文化的复兴是第三条道路政治的一项基本抱负，政府积极介入社会经济就是有意义的。实际上，如果考虑到充分就业难题的话，已经有人把这样一种选择以尖锐的方式摆在了我们的面前：要么更多地参与到社会经济中，要么就得面对“违法文化”（Outlacultures）的不断增长。可供选择的可能性是非常多的，包括前面提到过的“时间一货币”项目和隐性工资制度（Shadowwages，即在社会经济领域里按小时计算税收）。正像欧洲各地的大量研究所表明的那样，“越来越多的人正在寻找有意义的工作以及在工作之外对社会作奉献的机会。如果社会能够尊重和酬劳这种奉献并将它摆在与有报酬的就业一样的位置上，就将同时产生个人认同和社会凝聚力。”

　　总之，一个积极改革的福利国家——积极福利社会中的社会投资国家——应当是什么样的呢？被理解为“积极福利”的福利开支将不再是完全由政府来创造和分配，而是由政府与其他机构（包括企业）一起通过合作来提供。这里的福利社会木仅是国家，它还延伸到国家之上和国家之下。比如，对污染的控制从来都不是中央政府一家的事，但这件事无疑是与福利直接相关的。在积极的福利社会中，个人与政府之间的契约发生了转变，因为自主与自我发展——这些都是扩大个人责任范围的中介——将成为重中之重。这种基本意义上的福利不仅关注富人，而且也关注穷人。

　　积极福利的思想将把贝弗里奇所提出的每一个消极的概念都置换为积极的：变匮乏为自主，变疾病为积极的健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造。