在雍正帝的寝宫，养心殿西暖阁有一副他手写的对联“愿以一人治天下，不以天下奉一人”，充分表达了他独揽朝纲，集天下庶务归于一身的愿望。这副对联的上联反映了雍正帝的工作作风非常严刻，甚至容不得臣工有违背他的念头。
唐代以来，深居在宫墙之内的皇帝，依靠着庞大的官僚机构来统治中国这个广大的帝国。这个官僚机构的最高一级中枢机构是中书省，中书省的首长是宰相。然而，一切事务都委托宰相办理，皇帝不能放心。人主要是通过眼睛看的功能了解外界，除了直接观察事物以外，就是看间接的文字媒介。皇帝了解下情主要的管道就是看臣下的报告。历朝历代的文书不尽相同，有章、奏、表、议、疏、启、记、札子、封事等诸多名目。明清奏章文书有奏本和题本两种形式。凡有关政务、军事、钱粮、刑名、弹劾等公事，皆用题本，由官员用印具题；凡有关个人的事务如到任、升迁、告假等私事则用奏本，不得用印。此外，还有京官所用的部本和地方官所用的通本（都含有题本和奏本）。奏章先送通政司转交内阁入奏，既不易保密，速度也很慢。
明太祖朱元璋为了防止宰相擅权，干脆取消宰相。皇帝与外界联系，了解下情的手段是批阅臣工的奏章。朱元璋每天要看的奏章太多，忙不过来，于是要求上奏的官员写出奏章题要，用黄纸贴在奏章文书的末尾，以便于皇帝阅读，称为“贴黄”。但是，皇帝光读内容提要之贴黄也还是忙不过来。朱元璋乃设大学士数名代替宰相做顾问，以内阁代替中书省。奏章经通政司转内阁，由大学士先阅读，然后在每一份奏章中夹上小纸条，签注意见，写出对该事的分析和建议，送皇帝裁定，这就是所谓“票拟”。
朱元璋不信任内外臣工，也不信任太监，他之后的明朝皇帝则不然，以为太监是最可爱的人，专门任用太监做监督。皇帝为了镇压官员中的反对派而先后建立了特务机关——锦衣卫和东、西厂，广布耳目，密探遍于国中。太监系统的特务机关，除了给民间制造白色恐怖以外，皇帝根本不能依靠他们了解外界的情况，只能造成太监窃取皇权的局面。明朝中后期，票拟由太监送达皇帝，并由太监在皇帝面前作解释，皇帝的旨意又是由秉笔太监来完成，或口头传达，即所谓“口含天宪”。明朝在太监刘瑾、魏忠贤等人专权时，言路不能畅通，皇帝的权力被太监窃取。
清朝统治者接受这个教训，严禁太监干政，也不再设立特务机构，主要是通过密折制度来了解下情。清朝沿用了明朝的票拟制度，但在具体做法上防止了明朝的弊病。明朝的奏章，只有奏本和题本，没有奏折。奏本和题本手续繁复，经过通政司和内阁，再送达御前，收复迟缓，容易造成泄密和壅蔽现象。
人们往往把“奏章”与“奏折”视为同一物的不同名称，这是误会。“奏折”一词始见于顺治朝，奏折也称奏帖。“折”即折叠之意，用折叠的纸缮写，可以舒展叠合，十分方便。清末，废题本，专用奏折。“密折”一词则始用于康熙朝。康熙帝曾经说： “密奏之事，惟朕能行之。前朝皆用左右近侍，四外探听，此辈专好颠倒是非，肆意妄行，援举奸佞，偾事甚多。”奏折是一种机密文书，可以直达御前，由皇帝亲自拆看，简便迅速而且保密性强，它是康熙帝加强皇权的一种有效的手段，更重要的是，这种手段有利于皇帝了解情况，不易为左右所蒙蔽。 密折制度当然比特务制度高明许多。明朝的东、西厂直属于太监，锦衣卫随意捕人，权力极大。清朝官员仅仅是传递情报信息，裁决之权仍在于皇帝手中。
康熙朝，专为皇家在江南采办物资的皇帝家臣，江宁织造曹寅和苏州织造李煦，就兼有为皇帝秘密搜集情报的职责。有一次，康熙帝在李煦的奏折上批示道： “朕体安，近日闻得南方有许多闲言，无中作有，议论大小事，朕无可以托人打听，尔受恩深重，但有所闻，可以亲手书折奏闻才好。此话断不可叫人知道，若有人知，尔即招祸矣！”
康熙帝在曹寅的奏折批示道： “朕体安善，尔不必来，可以密折请旨，凡奏折不可令人写，但有风声关系非浅，小心！小心！小心！小心！”
康熙帝曾批示户部尚书王鸿绪奏折： “京中有可闻之事，卿书奏折与请安折封内奏闻，不可令人知道，但有泄漏，甚有关系，小心！小心！”王鸿绪在奏折中写道： “臣此密折，伏祈即赐御批密发，并望特谕总管面交臣手，以免旁人开看之患。又折子封套之外，用纸加封，只写‘南书房谨封’字样，以隐臣名，合并声明。”
奏折最初为一种特权，仅限于少数内务府包衣、旗下家奴和亲信官员使用，他们与皇帝之间可以直接联系，他们的职务较低，便于监视地方官员的行动。地方大员如巡抚的奏折之权，是在以后。巡抚的奏报只能循例以题本或奏本的形式上达，以后才获准上奏折。若有上奏之事，可经过有权上奏折的官员代传，如江苏巡抚宋荦、张伯行的奏折就是由李煦代为呈进的。
地方和中央大员普遍获得奏折权，是在康熙五十一年前后。凡涉及机密事件，不便露章上奏者，皆可以亲自写具奏折上达。康熙帝还特别强调，官员一定要亲自书写奏折，词但达意，不计较字画工拙。有的武官不能亲自书写，可由亲近子侄代写，但必须在折尾加以注明，这些都是为了保密。
雍正帝继位以后，为了熟悉和掌握国家的各项事务，确知各种实情，将密折制度进一步扩大化和强化，他下令各省督抚密上奏折，“凡督抚大吏，任封疆之寄，其所陈奏，皆有关国计民生，故于本章之外，准用奏折。以本章所不能尽者，则奏折可以详陈，而朕谕旨所不能尽者，亦可于奏折中详悉批示，以定行止”，使得封疆大吏们普遍有了这一权力。
当然，要真正了解实情，必须是这些官僚能够汇报实情。怎样使官吏们都汇报实情呢？雍正帝的办法就是扩大上密折官员的人数。不久，他又将奏折这一权力进一步扩大，雍正元年（1724年）二月，雍正帝在给科道官员的上谕中说： “朕仰承大统，一切遵守成宪，尤以求言为急，在京满汉大臣，外省督、抚、提、镇仍令折奏外，尔等科道诸臣，原为朝廷耳目之官，凡有所见，自应竭诚入告，绝去避嫌顾忌之私，乃为尽忠。今着尔科道，每日一人上一密折，轮流具奏，一折只言一事，无论大小时务，皆许具实敷陈。其所言果是，朕即施行，即或不甚切当，朕亦留中不发，不令人知。倘有徇私挟仇等情，巧为渎奏，亦不能惑朕之耳目，折内之言不许与人参酌，如有泄漏或同僚知而言之，则同僚即可据以密闻，朕将两人之折合验，事情必不能隐讳推诿。”
皇帝要能够及时确知各处的实情，得到低级官吏的直接报告是很必要的。于是雍正帝又给予道员、知府、同知、副将一级的官员密上奏折的权力。据统计，当时上奏折的人数达到1000人以上。
这样做有明显的好处： 官员密折上奏，而且上奏的人很多，使得事情不好隐瞒，也不敢隐瞒。某件事在自己的职权范围之内，别人奏了，自己不奏，就是渎职。上奏之权没有人可以垄断，歪曲事实的奏报可能被其他真实的奏报揭露，所以普遍密奏也有利于皇帝了解事实真相。有一次，两广总督孔毓珣奏报，广东龙门营千总刘贵，在巡查中遇到匪徒，追捕时被杀身死，匪徒业已抓获，题请正法，并请治疏忽之罪。雍正帝批道： “地方上凡遇此等事件，但要据实奏闻，何罪之有？若隐讳支饰，则反获罪于朕矣！”
扩大密折网，是雍正帝加强集权的方式，使得下对上也可以形成某种权力，这种权力不是传统方式，如臣下对皇帝的“封驳权”，而是下官对上级或官员之间的监督权，并且监督权是通过皇权来体现的。下级官员对上级官员的监督权是皇帝给予的，他们往往是奉旨监督，奉旨打小报告。在封建时代，下级不可能公开地监督上级，密折方式能起到一定的监督作用，无疑是具有积极意义的。雍正帝以密折制度令文武互查，上下级互查，使以往只有上级监督下级的状况有所改观。下级属员向皇帝汇报主官的政绩，以便于皇帝了解臣工，听取多人的意见。这在封建社会也是一项有积极意义的改革。
官员们必须相互监督。为了加强对督抚大员的监督，雍正帝鼓励布政使以下的官员直接向他上奏折。他批示福建布政使黄叔琬的奏折说： “你等两司之职，向来不能直接上奏，现在特许你等密折奏达，但切勿借此挟制上司，而失属官之礼。若遇督抚有不合宜处，只可密行奏闻，不可向一人声扬。你但勉力秉公，实心效力，朕自能洞见也。”雍正帝一向非常自信，以为可以洞察一切。以前是上级监督下级，现在下级也可以监督上级，使上级官员对下级官员也稍知畏惧，不是畏惧下级本人，而是畏惧下级密奏。
密奏的主要内容是筹商、官吏考评、地方吏民动向等等。雍正帝的重大改革往往都是经过密折奏批，君臣反复密商而后决策的。凡是官员认为可奏之事，无不可以上奏。雍正帝对地方官员提出这一要求，他给陕西宁夏道鄂昌的批示说： “今许你等下僚亦得奏折者，不过欲广耳目之意。于你责任外，一切地方之利弊，通省吏治之勤惰，上司孰公孰私，属员某优某劣，营伍是否整饬，雨晴是否得时，百姓之生计若何，风俗之淳朴浇薄怎样。即使是邻境远省，以及都门内外，凡有骇人听闻之事，不必真知灼见，都可以风闻入告也。”密奏，已成为官员们的责任和义务，也不论分内分外之事。
凡臣下奏折所提之事不便处理，即将奏折留在宫中，称之为“留中”。
奏折既可以陈事，也可以论人或荐举人才。雍正帝曾下旨： “内而大臣以及闲曹，外而督抚以及知县，有适当人选，便可具折密奏。”两年后，荐举的范围也逐渐扩大，“京官自翰林、科道、郎中以上，外官自知府、道员、学政以上，武官自副将以上，旗员自参领以上，皆令各举一人。”
雍正帝考察“模范督抚”李卫，就是典型的奉旨密告。
李卫初任云南盐驿道时，雍正帝让云南永北镇总兵马会伯，查访李卫的行为。他在马会伯的奏折上批道： “近闻李卫行事狂纵，操守亦不如前，果然否？尔一毫不可瞻顾情面，及存酬恩报怨之心，须据实奏闻。”
马会伯据实回报： “李卫虽赋性急躁，貌似狂纵，却并非乖张悖谬，操守依旧如初。”
李卫任云南布政使时，与贵州威宁总兵石礼哈互相攻讦。二人并不曾共事，一在云南，一在贵州，石礼哈折奏李卫，只为事机不密，被李卫得知，从此誓不两立。雍正帝又把他们二人的奏折发给云贵总督高其倬评判。高其倬认为，两人各有其优缺点。贵州大定总兵丁世杰，折奏李、石的人品官箴，认为他们二人气量狭窄，有负皇恩，而总督高其倬、巡抚毛文铨有徇情之弊。雍正帝将李卫调离云南，升为浙江巡抚。
后来雍正帝又将李卫与石礼哈互参的奏折发给鄂尔泰，令其评判。鄂尔泰回奏： “臣查石礼哈多躁进之心，无坚定之识，然努力办公，殊可以济事。李卫曾面告臣，此去云南，须防备石礼哈。臣云： ‘人但自防，何用防人？’（雍正帝批道： ‘此朕生平之夙志，从来之居心。但知畏天，从不畏人。此朕时常训谕廷臣者’）李卫也首肯臣所言，只说： ‘你到那里去就知道了。’臣赴云贵，石礼哈与臣始终相安无事。李卫、石礼哈皆与臣和好，极相敬重。然论心地，李卫颇正，石礼哈近于狡黠；论人品，李卫高尚，石礼哈卑劣。”雍正帝可能是受了鄂尔泰的影响，对李卫的缺点不予严厉追究，对石礼哈则屡加责备。
李卫任浙江巡抚时，雍正帝又命李卫查访新任黄岩镇总兵董一隆，在他的奏折上批道： “待其莅位后，细加察访，密奏以闻。”
大理寺卿性桂赴浙江清理仓储钱粮之时，雍正帝命他“凡有风闻之事，即行奏闻”。性桂折奏称： 杭州将军鄂弥达与李卫不睦。
河东总督田文镜奏称： “李卫操守廉洁，臣所素闻，听说其官俸偶有缺乏，则取之于家，绝不以权谋私，真乃当世之贤员，所谓难能可贵者也。但好戏游，图游冶之欢于一日，则千百行为受玷污矣。其驭吏绳尺，未免稍微宽疏，振肃规模，未免少于稽查，则于高官大僚之体有不合宜之处，于皇上任使之意亦有所辜负。”田文镜与李卫并不在一省共事，也可以监督和批评。来自多人奏折的评价，使皇帝对李卫的认识就比较接近于真实了。
又如，雍正帝命重庆总兵任国荣，留心查访四川文武官员的声名。任国荣回奏： “四川学政宋在诗，公正廉明，声名甚好；川东道陆赐书，办事细心；永宁道刘嵩龄，人明白；永宁协副将张英，声名平常；漳腊营游击张朝良，操守廉洁，谙练营武，但不识字”，等等。
李绂与朱纲当时深受雍正帝信任，但也须加以考察。雍正帝派李绂为广西巡抚的同时，又命原广西署抚、提督韩良辅“细访其吏治，密奏朕知”。
朱纲任湖南布政使，雍正帝在湖南巡抚王朝恩的奏折上批示： “朱纲行为举止，舆论褒贬不一，依朕观之，他似欲尽快有所成就，然否？据实奏来。密之！”反过来，雍正帝又命朱纲访查他的顶头上司王朝恩： “朕观其为人，于地方吏治颇为谙练，但才具微觉狭小，你可事事留意，看其居心行事，倘少有不妥处，即可密奏以闻。如稍加隐匿，不以实告，欺蔽之过，你难辞其咎也。”
王绍绪由鄂尔泰举荐而授广东提督，雍正帝以为王绍绪“明敏稳妥”但“偏于善柔”，未免有行小惠而沽名钓誉的毛病。他命广东将军石礼哈考察王绍绪，“留心探听，便中据实奏闻”。石礼哈密奏说： “王绍绪居官行事稍涉琐细，然念念不忘圣恩，志洁行清，勤于办事。”雍正帝又询问两广总督孔毓珣： “王绍绪何如？克胜此任否？”另一方面又命广东巡抚傅泰进行调查。傅泰密折答复说： “王绍绪操守极好，为人稍觉柔懦。”傅泰受命监视奏报了提督王绍绪的情况，又受命监视奏报广东布政使王士俊、按察使楼俨的情况。他密折奏报王士俊“才具练达，办事勤敏，于藩司之职，颇称胜任。但观其举动言论间，似有自得自矜之意”。他密折奏报楼俨的情况： “于刑名非所谙”，“年已六旬以外，疾病缠绵，精力渐衰，诸事不能周到”。
傅泰同样也处在自己的监视对象王士俊的监视之下。雍正帝命王士俊反过来访察傅泰。他在王士俊的密折上朱批道： “傅泰识见甚不妥协，汝意以为何如？其操守若何？居心立志若何？办事才干若何？统率属员公私明暗若何？秉公抒诚据实奏闻。”王士俊就自己的观察印象密折回复说： “傅泰胸无定见，毫无可否。偶有议论，亦属平平”，“访闻粤海关新充书办陈炳文、范九锡、潘栋、高维新、柳大本五名，傅泰每名各得银三百两，方准入册。傅泰之操守，臣未敢信其廉洁也”。雍正帝认为王士俊所评“甚属公道”，严责傅泰，最后将其降调回京。雍正帝在傅泰的折子上批示：“用人且莫生疑，如有人欺我，听其欺之，无有不败露者。败露时不得轻易放过，如此则人人畏服矣。”（《雍正朝汉文朱批奏折汇编》17册，51~57页）。
雍正帝通过两广总督郝玉麟对布政使王士俊又有所了解，郝玉麟描述王士俊说： “察其言论，推其居心，委属明达有本之人。”反过来，雍正帝也暗中指示王士俊监视郝玉麟： “观郝玉麟自到任以来，惟以清楚钱粮为要务，朕已批谕训诫矣。如有太过处，汝可尽力规谏之，不妨将朕此谕作汝意，微露令知之。”王士俊具折密报云： “广东督臣郝玉麟语言便捷，人似精明。到任后未能深悉土俗民情，将按察使楼俨起出私藏军器积恶窝盗之黄元捷提至肇庆，竟行保释……其近日施为，似非因地制宜除暴恤商之善政。”
雍正帝让臣工们相互监督显然是对他们不信任，或虽信任也必须进一步考察。确实，没有人是可以不疑而信的。不疑而信，根据何在？就做学问而言，古人也有“大疑大进，小疑小进，不疑不进”的说法。经过疑而达到信，才是正信和智信，而不是妄信和迷信。不疑而信，就是偏信。
雍正帝说： “待人不必信亦不必疑，过疑则失人，过信则自失。一事见信，不可即信其将来百事皆实，一事见疑，亦不可即疑其将来百事皆诈。”又说： “其不敢轻信人一句，乃用人第一妙诀。朕从来不知疑人，亦不知信人；所以可信者，乃是你自己取信；所以可疑者，乃是你自己取疑，赏罚也是如此，总与朕无关系。朕此一用人法，凡有统率之则者，都应该效法。”所以对人要既不疑，也不信，是因为“过于相信人，则不防其可能改变操守，而过于怀疑人，则可能不容其改正过失，均非时中之理”。
何谓“时中”？时中就是合乎时宜，无过犹不及之弊，《中庸》云： “君子而时中”。人做任何事情都可能会有两种对立的倾向，偏于一种倾向就是偏激。中庸的本意是平衡两端，恰到好处。可是现在人们误以为中庸即是不讲原则，似乎中国古人提倡不讲原则。中庸之道的智慧，人们确实不易掌握，而往往流于无原则的和平。在用人的问题上，雍正帝所遵循的中庸之道是不信不疑。他强调“必须时时加以访察，而后可以深悉”。
雍正帝通常的访察方式是，让某人的上下级官吏们暗中查访汇报，并加以评论，同时也要亲自当面考察，察言观色。他考察贵州布政使毛文铨时，先让当地官员上密折评论，得到的评价不好。他又亲自召见，面试之后大为欣赏，擢升毛为福建巡抚。可见他并不是专信汇报的皇帝。
雍正帝也依靠特务监视调查臣工。据传说，雍正帝在夺嫡时，于雍王府内招纳了一批三教九流，有的精通武艺，有的长于侦探，飞檐走壁，无所不能。他当了皇帝，就利用他们作爪牙。在内务府有一个所谓的“粘杆处”，粘杆处头目称“粘杆侍卫”，其余职员称“粘杆拜唐”，名义上是从事钓鱼、捕蝉、捉蜻蜓等闲散琐事，实际上是特务密探，办事的总机构设在雍和宫内。皇帝可以随时传旨到雍和宫，总机关得旨即拣派适当人员执行任务。分机关则设在皇宫御花园堆秀山前，山上的“御景亭”就是每夜值班瞭望的哨所，他们受雍正帝直接指挥。比如官员王某，身边有一仆人，在他离任返京前忽然辞职，并说，这些年你表现很好，没有违法的地方，我的任务已经完成，现在先回京去汇报。王某吓得出了一身凉汗。
这样，雍正帝就有了密折、面试和特务，三种考察方式，相互补充，缺一不可。
雍正帝对自己信任的大臣也要怀疑，暗中察访，就避免了受骗。乾隆帝信任和珅不予考察，大臣们多次参劾和珅，乾隆帝也派人调查，就是查不出问题，以乾隆帝之精明怎么会被和珅蒙骗？如果乾隆帝也学雍正帝暗中察访，不会查不出和珅的问题。
雍正帝的宠臣田文镜曾说，常人只知道皇上操生杀予夺之大权而可畏，而不知皇上禀至圣至神之聪明而不可欺。雍正帝却认为，做君主甚难： 若对弊政不予改革，众人会说皇帝懈于政务；若竭力整顿，又会被人目为苛刻；对于言官的意见若不采纳，则是不能受谏；若以其言谬妄而加处分，则是堵塞言路。怎样做都难以令人满意，他因此制一玉玺曰： “为君难”。他从小就性情急躁，康熙帝曾以“戒急用忍”四字训诫之，他一直以此语警诫自己，并书写悬挂于居室之中。
最后，再把雍正帝与明太祖朱元璋作一番比较。表面上两人为政有相似之处，两人的作风都是严刻冷峻，雷厉风行。实际上朱元璋治国无方，雍正帝有章有法。朱元璋精力充沛，一天批阅一百多件奏章，裁决几百种案件。他决不相信大臣，只相信特务，依靠锦衣卫，搞恐怖统治，将特务政治制度化，使得明代政治成为中国历史上最黑暗的政治。
雍正帝也是精力充沛，常常熬夜，一天批阅几百件奏折不在话下。虽然有时也依靠某些微官末弁监视臣下的行动，直接密奏，但绝不给予他们以特权。他所利用的监督手段，主要还是广泛的密折制度，虽不是下层舆论监督，但可称为上层舆论监督。当时有些官吏弹劾了别人，事后又解释说，我不参他，别人也要参他，皇上还要怪罪我。可见密折制度对官员们有很大的威慑作用。雍正帝是不许臣工们做老好人的，臣工有什么过失，很快就暴露出来。
明代中期，嘉靖皇帝信赖大奸臣严嵩，而严嵩劣迹斑斑，一再受到御史和其他官员们的弹劾，就是因为奏章不能直接上达，要经过一些中间环节，早被严嵩的耳目探知，提前作了准备，从容化解，而上疏者则遭受打击报复。严嵩独擅内阁二十余年，特务和言路系统都失灵，直到皇帝对他厌倦了，其罪行才“暴露”出来。
密折制度的好处是可使臣僚互相监督。但密奏往往不太可靠，隐恶扬善或诬陷他人或借密奏巧取功名者大有人在。康熙帝说： “密奏亦非易事，稍有忽略，即为所欺。”关键是对其认真鉴别和正确掌握。康熙帝要求臣下“若不可用露章者，应当密奏”（《康熙实录》卷二七五）。
雍正帝实行的密折制度与武则天的告密制度也不可相比，是比较理性化的。武则天对付臣子的手段可与朱元璋相媲美，朱元璋和武则天搞的特务机构，泛滥成灾。雍正帝搞特务监视也以“时中”为原则，适可而止，不使特务的权力膨胀过度。人们总是指责雍正帝严刻狠毒，其实，他为政往往很重视中庸之道。人们认为，以冷酷无情著称的雍正帝与中庸之道一点都不沾边，原因在于误解了中庸之道。单纯静态的中庸之道是不存在的，在一定的条件下必须有所偏重，向哪一边偏，须要视具体情形而定，治国如治病，关键在于达到阴阳平衡，阴盛则补阳，阳盛则补阴，在纠正废弛的吏治和普遍的腐败时，以猛治贪恰恰就是中庸之道。过了这一特定的时期，就有失中庸之道了。因此，密折制度不可避免会出现弊端。到了乾隆朝就有人要求废除密折制度了。事情总是反复无常，此一时彼一时，要寻出无弊端的言路，即使在民主社会也不可得。
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