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略论汉唐两代的监察体制
作者：韩银政
唐代的监察机构主要是御史台。《新唐书·百官志三》云：“御史台，大夫一人，正三品，中丞二人，正四品下。大夫掌以刑法典章纠正百官之罪恶……其属有三院：一日台院，侍御史隶焉；二曰殿院，殿中侍御史隶焉；三日察院，监察御史隶焉。”可见，唐代的监察制度创构完善，分工明确。所谓台院侍御史的基本职责是“纠举百僚，推鞫狱讼”，主要监督中央百官。而殿院的殿中侍御史则“掌殿廷供奉仪式”，就是要“正班……纠离班，语不肃者……”隶属于察院的监察御史，“掌分察百僚，巡按州县；狱讼、军戎……皆莅焉”[5]，监察的对象则主要是州县级地方官吏。
唐代御史台的主要职掌有四，即弹劾百僚、推鞫、知班及巡按州县。当然最重要的是弹劾和巡按。唐太宗为了整肃地方吏治，按照地理形势把全国分为“十道”：关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南、岭南等；又从朝廷要员中委派观风俗史，以“六条”分行四方，“观风俗之得失，察政刑之苛弊”，考察地方官的政绩，据以对其进行赏罚升降。如大理卿孙伏伽、黄门侍郎褚遂良等22人就曾受命巡察天下，黜陟官吏。据《贞观政要·择官》记载；唐太宗为了考察地方官的治绩优劣，可谓殚精竭虑，“每夜恒思百姓间事，或至夜半不寐，惟恐都督、刺史，堪养百姓以否?故于屏风上录其姓名，坐卧恒看，在官如有善事，亦具列于名下”。
也正是基于这种情况，唐太宗时便在隋代基础上建立和完善了以御史台为核心，包括尚书省(兼职，主要监察御史台)在内的监察体系，以弹劾、巡按等方式，将中央文武百官和各地州县官吏全部纳入监察范围，以整肃朝纲，威慑贪枉，打击邪恶，彰扬正气。为了抑制御史台的滥用职权，减少失误，除了以尚书省对其进行监察外，唐玄宗天宝(742年—756年)末期还搞了—种“关白之制”。这是说，御史在提出弹劾前，不但要禀报台主，而且还要通告中书、门下，方可弹奏。这样一来，御史的监察作用无形中便被大大缩小，以至于出现所谓“御史任轻”的局面。德宗时期，又不得不撤销“关白之制”，放开了御史监察的手脚，使他们能够全身心地对贪污腐败现象给予有力打击。
四、谏官制度及“铸铜为匦”
唐代还建立起一套言谏制度，作为对御史台监察制度的重要补充。唐太宗认为，—个人的能力有限，御史台的监察作为一个部门能力也是有限的，因而又设置言谏官吏，让他们分别隶属于中书、门下两省，为左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补阙、左右拾遗等职。其职责是对国家的重要决定、政策、法令及皇帝的诏、制等提出意见，并可以直接向皇帝上表状，规讽过失，大事廷议，小则上封事。这实际是对决策甚至于皇帝旨意的一种评估、监察形式；同时；也有力地调动起谏官的积极性，发掘他们潜在的人才优势。唐太宗时期，谏议大夫魏徽等人的不少言谏，就对当时的决策和皇帝的一些临时决定，有过监督和纠正。魏徽所上《十渐不克终疏》，就是—份系统而全面的对太宗的书面监督报告。以后各朝的谏官，都有过类似的举动。
为了能在统治集团内部兼听博采，充分调动起各级官吏的主观能动性，太宗在言谏制度的建设方面作过许多努力。贞观(627年－649年)初，他就命令京官五品以上，轮流值宿中书省，以便能随时召见，“问以民间疾苦，政事得失”。每次召见，都“赐坐与语”。对于重要事务，太宗均不独自随便决断，而是先让“百司商量”，然后由“宰相筹划”，经过充分讨论，考虑成熟了方准“奏行”。太宗对自己的每一项重要决策，都尽量听取多方面的意见。他健全了中书省、门下省办事的旧制；凡军国大事，要由六员中书舍人各自申述自己的意见，并以署名，叫做“五花判事”；制敕草成须经过中书侍郎、中书令审查，再送到门下省，交由给事中、黄门侍郎驳正；复奏以后，再付外施行。即使这样做了，太宗以为还会难免有误，因此关照各级行政部门接到皇帝诏敕后，如果认为不尽稳便，应据理执奏，并允许暂不执行；以此勉励官员各抒己见，不要盲目顺旨照办。他再三向大臣们指出：“人人所见，互有不同”；为了求得正确的意见、合理的决策，大家要打破情面，互相“论难”。而一旦发现自己错了，就坚决放弃而服从正确的意见，服从真理——连皇帝也不例外。这作为朝廷的—个民主协商传统被延续下去。—个最突出的例子就是武则天的御史中丞宋璟三次“请不奉制”——拒绝接受皇帝诏命。这在中国封建社会中并不多见。
唐朝在政治生活中实行了比较广泛的社会监督机制。武则天时，为了能够直接聆听基层官吏乃至普通百姓的声音，广泛了解民意，除继唐太宗建立御史台和谏官制度外，又“铸铜为匦(意见箱)”，“其东曰‘延恩’，献赋颂，求仕进者投之；南曰‘招谏’，言朝政得失者投之；西曰‘伸冤’，有冤抑者投之；北曰‘通玄’，言天象灾变及军机秘计者投之。命正谏、补阙、拾遗—人掌之，先责识官，乃听投表疏”，[6]。武则天以后，匦制作为一种保障下情上达、全面监督吏治的制度，得以延续下来。
应该说，唐朝政治开放的这股清新风气的源头，是在唐太宗的人本主义思想那里，是在他的初步的民主意识那里。唐太宗开创的唐朝开放的、初步的民主(当然是在封建皇权专制下的有限的民主，非近代意义上的民主)政治，显然是对传统的“尊君卑臣”观的—种大胆纠正，是对秦始皇以来一直延续了八百多年的“朕即天下”，皇帝—个人说了算的不刊之矩的一种勇敢改变。这在封建社会里，又发生在封建皇帝自己身上，确乎难得。而唐太宗们这样做，便从制度上减少了个人专权的流弊(虽不能完全避免)，使各级臣子得以在一定程度上充分、真正地发挥作用，保证了军国大事和重要政令的审慎。
唐太宗李世民和唐以前的皇帝不同，也与唐代其他皇帝不大—样。他曾对身边的臣子讲：“凡事皆须务本。国以人为本，人以衣食为本。”又说：“为君之道，必须先存百姓”[7]……类似这样的话，在《贞观政要》里可以说是俯拾皆是。《贞观政要》在《规谏太子》—章里还提出：“以百姓为心……盖造化之至育，惟人灵之为贵。”由于唐太宗拥有比较系统的人学思想作指导，因而虽居皇权专制的最高位，却比较注重集体智慧，比较注意调动人的积极性，具有一定的民主意识。他将这些思想意识注入包括宰相制度在内的国家官僚体制内，注入国家政权建设里，从而为“贞观之治”的清明昌盛，作了坚强的组织保证。
注释：
①卫宏：(汉宫旧仪)卷土。
②(汉书．张汤传)。
③(汉书·百官公卿表)颜师古注引(汉宫典职仪)。
④参见(汉书·百官公卿表)颠师古注引(汉宫典职仪)；赵映林：《威慑万民之法》，四川人民出版社1996年版，第245——246页。
⑤《旧唐书·职官志)。
⑥《资治通鉴》卷二百三。
⑦分见《贞观政要》之《仁义》、《君道》。
作者单位：四川省民政干部学校(成都)
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