首页 -> 2008年第8期

改革开放以来村民自治的历程

作者：肖立辉

　　1990年9月，国家民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，对全国的村民自治示范活动作出总体性部署，对村民自治示范活动的意义、基本内容、示范单位的标准和示范活动的领导等问题作出明确规定。此后，全国各地普遍开展了村民自治示范活动。1994年2月，民政部又发布《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，对村民自治示范活动的目标、任务、指导方针、具体措施等作了全面系统的规定，并首次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度，使全国的村民自治示范活动开始走向规范化和制度化。在村民自治示范单位的影响和促进下，全国的村民自治活动不断深入。1997年中共十五大报告明确提出将扩大基层民主作为“社会主义民主最广泛的实践”，使包括村民自治在内的基层民主骤然升温。1998年中共十五届三中全会还把村民自治作为党领导亿万农民的三大创造之一。1998年可以说是村民自治的大热之年。除学术界关注之外，一些国外政要也非常关心中国的农村基层民主。时任美国总统的克林顿当年访华的第一站是西安，到了西安的第二天，他就来到西安城郊的一些村庄观摩了村委会选举，之后发表感想说：“我了解到，像其他遍及中国的近五十万个村庄一样，你们很快就要通过选举推选你们当地的领导，我知道这很像竞选的样子。我曾赢得选举，但我也输过两次。我当然喜欢赢不喜欢输，但只要有选举，人民有决定权，那么就是每个人都赢了。”他说：“你们的成就是一个窗口，让世界看到地方民主给中国带来的变化。”
　　
　　《村民委员会组织法》正式通过后
　　
　　1998年11月，九届全国人大常委会第5次会议以136票赞成、2票反对、2票弃权正式通过《村民委员会组织法》。1987年通过、1988年试行的《村民委员会组织法（试行）》宣告废止。与1987年的《村民委员会组织法（试行）》相比，1998年正式颁布的《村民委员会组织法》增加了明确规定基层党组织在农村基层民主建设中的地位和作用的条款，补充了规定村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的条文。在村委会选举程序方面，增加了村民直接提名候选人、实行差额选举、无记名投票、设立秘密写票处、公开计票、选举结果当场公布等规定，增加了对选举违法行为进行处理和罢免村民委员会成员的程序等条款。
　　《村民委员会组织法》正式通过后，各地依法有序开展村民自治，村民参与自治活动的热情被激发出来，村委会在维护村民利益方面也做了大量的工作。随着村民自治的深入推进，一些深层次矛盾也暴露出来，这些问题集中表现在村委会选举、两委关系、乡村关系、自治权的权利救济等问题。影响较大的几个事件是：（1） 山西农村出现了198万元“天价村官”事件，在一场村委会选举过程中，两位候选人竞相抬高发给选民的价款，最后价高者胜出。此事件虽然经媒体和国家民政部介入而宣布选举违法，但所引发的争论到现在都没有消退。（2） 山东省栖霞市57位村委会干部集中辞职，原因是两委关系紧张，无法开展工作。（3） 湖北潜江市人大代表姚立法经过实地调研，发现作为全国村民自治示范县的潜江农村有近80%的村委会干部被撤换，这种大面积的撤换村委会干部直接违反《村民委员会组织法》。后来虽然经过多方努力，事件的消极后果得到缓解，但乡镇政府随意撤换村委会干部背后所引发的基层政府行政管理权与村民自治权之间的紧张却没有得到缓解。部分被撤村官试图通过法律的途径来维护自己的合法权益，但现行的《村民委员会组织法》对于村民自治的救济权却没有明确的说法。一些地方法院认为，村民自治权不是行政诉讼法的受案范围，因此不予立案。其他诉讼也因为没有明确规定而无法保护村官及村民的自治权。
　　对于各地农村村民自治存在的困境和问题，中央给予了高度重视。中共十六大延续十五大的有关精神，重申并提出包括村民自治在内的基层民主应作为社会主义民主政治的基础性工作和最广泛的实践。中共十七大更加注重基层民主的发展，不仅将扩大社会主义民主、完善基层民主制度作为全面建设小康社区的新要求，提出了健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道的举措，还强调要将基层民主作为社会主义民主政治的基础性工程重点推进。另外，以管理民主为主要目标之一的社会主义新农村建设普遍展开，为村民自治的发展提供了良好的制度环境。
　　从改革开放以来村民自治的发展历程可以看出，村民自治的每一步发展，都离不开基层群众的积极参与、党和政府的积极引导。我们相信，在基层群众的积极参与下，在党和政府的积极引导下，村民自治中现存的一些深层次问题一定能够得到有效解决，村民自治的前景将更加光明。
　　
　　（责任编辑谢文雄）
　　

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