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中小学教师的身份：困境与出路

作者：李晓强

　　现行法律既对公务员的权利享有进行了有效保障,又严格规范了其应履行的义务｡公务员受到严格的纪律约束,一旦违反,将受到严厉的惩戒｡《公务员法》第五十三条规定,“公务员必须遵守纪律”,不得“组织或者参加非法组织,组织或者参加罢工”,不得“违反职业道德､社会公德”,不得“滥用职权,侵害公民､法人或者其他组织的合法权益”,等等,并对公务员因违反纪律而必须接受的惩罚措施进行了具体规定(第五十四至五十九条),从而有效地规范了公务员的行为｡这种纪律及惩戒措施不仅使公务员能够时时､处处以身作则,而且有利于使其更好地履行应尽的义务｡《教师法》虽然对教师应当履行的义务作出了规定,但没有明确的纪律､惩戒措施,更没有类似于不得“滥用职权,侵害公民､法人或者其他组织的合法权益”这样的规定｡近几年不断出现的一些中小学教师的侵权､违法犯罪行为一再证明,为其制定严格的行为规范是极为必要的｡通过严格的纪律约束及具体的惩戒措施,不仅可以及时纠正一些错误做法,而且还会起到必要的警示､教育作用,从而避免可能出现的更为严重的违法犯罪行为,做到“防患于未然”｡
　　
　　三､尽快明确中小学教师的身份是当务之急
　　
　　从上述分析可以得出这样一个结论,即为了使中小学教师更好地享有权利和履行义务,必须尽快通过法律措施明确其身份地位｡关于教师的法律身份,从国外发达国家的经验来看,公立义务教育阶段的教师大多属于国家公务员或公务雇员｡法､德､日三国明确规定,公民在取得教师资格证书并获得教师职位后,其身份就是国家(或地方)公务员,纳入国家公务员行政管理系统中,适用本国的公务员法或根据教师职业的特殊性而专门制定的教育公务员法｡英､美两国公立中小学教师不是国家公务员,而是国家的公务雇员(public Employee),由公立学校的责任团体(地方教育委员会或地方教育当局)采取雇佣合同的形式与教师签订工作协议,教师的雇佣和解雇不适用于一般的劳工关系法,也不适用于国家公务法律条款而是由仅适用于学校雇员的法律明确规定｡显然,由于各国把义务教育看作是国家兴办的公共事业,中小学教师受国家委托执行国家意志,按国家的教育计划和培养目标教育下一代,执行的是国家公务,因此,很多国家都把中小学教师定位为公务员或公务雇员｡与其他一般雇佣关系相比,公立学校教师的雇佣合同也受到限制,尤其是在集体谈判､罢工､教堂责任等方面｡
　　近几年,关于中小学教师的身份问题,在我国理论界引起了一定的关注｡在对教师身份进行探讨的过程中,形成了这样几种代表性的观点:(1)教师,特别是公立义务教育阶段的学校教师,应该是“国家公务员”｡(2)中小学教师的身份应该是“国家工作人员”｡这种观点认为,将中小学教师定位为“国家工作人员”,有利于维护教师的合法权益,杜绝随意解聘教师的行为,是对教师职业神圣性､公务性､稳定性的保护｡(3)公立学校教师应该是“国家教育公务员”或“国家教育公务人员”｡而且,这种观点认为,应通过修改､制定法律来明确其公务员的身份｡综合以上几种观点,虽然提法有所不同,但基本结论是相似的,即中小学教师实际上承担着与公务员性质相同的工作,应该成为公务员,并得到国家法律的认可和保护｡有学者甚至提出,应通过修改《教师法》,首先明确中小学教师的公务员身份,随后在《国家公务员暂行条例》升级为《公务员法》的过程中,将教师的公务员身份写进《公务员法》｡这样,随着社会各界对修改《教师法》的呼声愈来愈高,关于如何对《教师法》进行修订的问题也进入到了学者们的视域中｡先在《教师法》中将中小学教师规定为公务员,随后在《公务员法》中再次对教师的公务员身份进行确认,这一切似乎成为了可能｡然而,在《教师法》还没有来得及对中小学教师的身份进行重新定位的时候,《公务员法》已经出台了｡《公务员法》已经严格地限制了公务员的范围,因此,如果再在《教师法》中将中小学教师规定为公务员,势必与前者形成冲突｡
　　既然中小学教师无法成为公务员,再探讨其身份归属问题是否还有意义?作者认为,尽快明确中小学教师的身份不仅是非常必要的,也是非常有意义的｡《公务员法》第一百零六条规定:“法律､法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法进行管理｡”这一规定对中小学教师的身份归属问题具有重要的指导意义｡在《教师法》的修改过程中,应该参照《公务员法》的这条规定,将中小学教师规定为“执行国家公务的特殊专业人员”,并参照《公务员法》的相关条款来享有权利和履行义务｡所谓“执行国家公务的特殊专业人员”,即中小学教师应兼具专业人员和国家公务人员的双重身份,由于执行的是国家公务,因此也区别于一般的专业人员｡尽管当前我国中小学教师职业的专门化程度相对较低,但从发展的眼光以及国际通例来看,教师属于专业人员是毋庸置疑的｡同时,专业人员与公务人员并不构成矛盾或冲突,因为专业人员主要是对职业性质的规定,公务人员是对社会身份的直接规定｡
　　为什么一定要将中小学教师的身份与公务员联系在一起呢?这种考虑主要是基于如下几点理由:首先,从教师的职业特点以及义务教育的特殊性质来看,中小学教师应该具有崇高的社会地位,享有较高的社会待遇｡《教育法》第三十三条规定:“国家保护教师的合法权益,改善教师的工作条件和生活条件,提高教师的社会地位”｡然而,如果将广大中小学教师作为一般雇佣者来定位,则教师的专业性及其社会地位无法得到应有的保障｡公务员的工资较稳定,保障机制较好｡因此,将中小学教师定位为“执行国家公务的特殊专业人员”,有利于使其社会地位和工资､福利待遇得到保障,也有利于其工资待遇的稳步增长,从而有利于稳定中小学尤其是农村中小学教师队伍,促进我国基础教育事业的发展｡其次,如果按此定位,则教师所在学校､教育行政部门“非因法定事由､非经法定程序”,不能随意解聘教师｡最后,公务员的工作和待遇受到严格的社会监督,如此定位,有利于加强对教师的监督和管理,提高教师素质｡
　　将中小学教师的身份与公务员联系在一起,不仅是许多国家的共同经验,也符合我国的国情,并且有利于使教师更好地享有权利和履行义务｡因此,应尽快修订《教师法》,并将我国中小学教师定位为“执行国家公务的特殊专业人员”,其应该享有的权利和履行的义务,除了应考虑到教师职业的特殊性外,还应具体参照《公务员法》的有关规定,即中小学教师“非因法定事由､非经法定程序,不被解聘或者处分”､“任何机关不得扣减或者拖欠中小学教师的工资”以及中小学教师不得“滥用职权,侵害学生的合法权益”｡无论从义务教育的基础性还是从国家教育事业的全局性出发,这都是一种放眼未来的制度安排｡同时,这种制度安排也并不意味着将教师完全等同于一般公务员,相反,应该承认其与公务员在任用途径､职务､责任承担等方面的差异｡
　　
　　参考文献
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