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行政法与警察权力
然而, 一如我们所知, 在所谓的公法当中,
最大的部分乃是由行政法(administrative law)构成的；所谓行政法,
乃是指那些调整各种政府机构之活动的规则。仅就这些规则致力于确定政府机构借以使用由它们支配的人力资源和物质资源的方式来看, 它们显然是组织规则,
而且与任何庞大组织都会需要的那些规则极为相似。它们之所以具有特殊意义, 只是因为它们所指向适用的那些人对公众负有说明的义务。然而值得我们注意的是,
“行政法”这个术语, 还被人们在另外两种意义上加以使用。
首先, 该术语被人们用来指称那些由行政机构制定的规章,
而这些规章不仅对这些机构的官员具有约束力, 而且也对那些与这些机构打交道的公民个人有约束力。显而易见,
这类规章对于决定如何使用由政府为公民所提供的各种服务或设施来讲, 是极为必要的, 但是它们却往往会超出这个范围,
并对那些界分私域的一般性规则构成补充。在对这些一般性规则进行补充的时候, 那些行政规章构成了委托立法(delegated
legislation)；而且人们可能有充分的理由把一部分这样的规则交由地区性或地方性机构去决定。有关这种规则的制定权是应当只委托给代议机构还是也可以委托给行政机构的问题,
虽说极为重要, 但是却与我们这里的讨论无甚关系。与我们此处讨论相关的只是这样一个问题, 即在行使此种权力的时候,
“行政立法”(administrative legislation)也应当受到与一般性立法机关享有的真正的立法权所应当受到的同样的限制。
其次, “行政法”这个术语还被人们进一步用来指称“对人和对财产进行支配的行政权力”,
但是这些权力并不是由普遍的正当行为规则构成的, 而是旨在实现特定且可预见的结果的, 从而也就必然地涉及到差别待遇和自由裁量(discrimination
and discretion)的问题。正是这种意义上的行政法与“法律下的自由”的观念发生了冲突。然而, 在英语世界的法律传统中,
人们在过去一般都持有这样一种假定, 即在与公民个人打交道的过程中, 行政当局与任何公民个人一样, 也受一般性法律(普通法或制定法)规则的约束,
而且也受普通法院的管辖。只是就上述那种旨在实现特定且可预见的结果的行政法而言, 亦即就那种不同于适用于政府机构与公民间关系的法律的行政法而言, A.
V. 戴雪甚至到本世纪初还能够宣称, 这种行政法在大不列颠是不存在的①——尽管早在戴雪说这番话的20年以前,
一些外国论者就已经撰写出了有关我们前述的那种既约束行政官员又约束公民个人的行政规章之意义上的英国行政法的长篇论著了。②
①A. V. Dicey,
Lectures on the Relation between Law and Public Opinion in England during
the Nineteenth Century(London, 1903).
②Rudolf Gneist,
Das englische Verwaltungsrecht der Gegenwart (Berlin, 1883).
随着政府向公民提供的服务日益增多,
人们也显然越来越需要调整这些服务之使用的规章。政府在为人们提供公共道路和其他公共场所方面的行为, 是无法通过划定个人领域的方式加以调整的,
而只有通过一些由各种有关如何方便使用这些公共场所的因素所决定的规则才能得到调整。尽管为人们使用这些公众设施而制定的那些规则,
也要服从正义的要求(主要是指它们应当对每个人都平等适用), 但是它们并不旨在实现正义。政府在制定这些规则的时候必须是公正的,
然而应当遵循这些规则的人则无须是公正的。因此, 那种要求我们靠左行驶或靠右行驶的“交通规则”(the rule of the road),
虽说经常被人们作为一般性规则的例证而加以征引, 然而它们却并不是真正的正当行为规则的范例。①就像其他有关公共设施之使用的规则一样,
这种交通规则也应当对每个人都平等适用, 或者, 至少要旨在保障每个使用者都能够获得同等的益处；但是需要指出的是, 这种规则并不界定正当行为。
①尤请参见Walter
Lippmann, An Inquiry into the Principles of a Good Society(Boston,
1937)。
为人们使用公共场所或制度性设施而制定的这些规章,
乃是一些旨在实现特定结果的规则；如果这些规章意在为“普遍利益”服务, 那么它们就不应当以造福特定群体的利益为目标。当然,
它们也可以要求给予政府机构以具体指导的权力, 而这可以显见于交通规则的情形。当警察被赋予权力以采取某些为维护公共秩序所必需的措施的时候,
这在根本上是指那种确使公共场所行为有序的权力——因为在这些公共场所中, 个人不能够享有他在私域中所能确获保障的那么多自由；例如, 为了确保交通畅通无阻,
就可能需要警察采取特别措施。现在, 人们一般都赋予了政府(大多数情况下是指地方政府)以维护公共设施正常运转的职责,
但是它所采取的方式则必须是那种能够使公众最为有效地使用它们以实现其各自目的的方式。
然而, 人们在这个问题上却始终存在着这样一种倾向,
即他们不仅趋向于把“公共场所”(public places)解释成政府为公众所提供的设施, 而且也解释成公众聚合的任何场所,
即使它们是为了商业目的而开办的：如百货大楼、工厂、剧院、体育场馆等等。尽管毋庸置疑的是, 人们需要有一般性规则来确保这些场所的使用者的安全与健康,
但是, 由此断言为了实现这个目的就需要有一种自由裁量的“警察权力”(a discretionary police power),
却并不是显见不争的。举例而言, 只要法治这个基本理想仍然受到尊重, 那么, “英国工厂立法(British Factory
Legislation)就仍有可能在实践中完全依赖一般性规则(尽管在很大程度上讲, 它们是以行政规章的形式加以制定的)”。①这一点可以说极为重要。
①参见E. Freund,
Administrative Powers over Persons and Property (Chicago, 1928), p. 98。 |