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权力总体结构
我们决不能把立法议会的职能与那个专门为制定或修正宪法
而创建的机构所具有的职能相混淆，因为这两个机构的职能乃是 截然不同的。严格地说，一部宪法应当完全由组织规则( Organizational rules
) 构成，而且，即使需要涉及一般性正当行为规则意义上的实体法，那么它也只能通过陈述这种法律所必须具备的一
般属性的方式来达到这个目的，进而使政府能够运用强制来实施 它们。
需要指出的是，尽管这种宪法必须对何者能够成为实体法
的问题作出界定，以便在它所建立的各部门之间进行权力的分配 并对这些权力施以限制，但是它却必须把这类实体法的内容交由
立法机关和司法机关去发展。这种宪法所代表的乃是一种保护性上层建筑 (a protective superstructure
)，旨在实现下述两个目的的:第一，对发展和完善现行法律系统这个持续不断的过程进行调 整；第二，防止两种政府权力之间的任何混淆：一是用于保障自生自
发社会秩序所基于的规则的权力，二是政府在把那些交 由它管理的物质资产用来为个人和群体提供各种服务的方面所享 有的那些权力。
在这里，我们无须对制定和修正这种宪法的适当程序问题进
行讨论。但是，我们或许能够通过我们所建议的用三层机构安排
代替现行的二层机构安排的方案，来进一步阐明那个为了承担制宪与修宪之任务而建立的机构与那些由该宪法创建的机构之间的关系：虽然宪法分配权力并制约权力，但是它却不得用肯定性的方式对人们应当如何使用这些权力的问题进行规定。正当行为规则意义上的实体法由立法议会发展，但是立法议会的权力却必须受到宪法有关规定（即界定正当行为规则所必须具备的一般属性的规定）的约束。然而另一方面，政府治理议会以及作为其执行机构的政府，却既要受宪法规则的约束，又要受立法议会所制定或认可的正当行为规则的限制。这便是“法律下的政府”(
governmment under the law)
的要意之所在。政府，亦即政府治理议会的执行机构，当然还要受到政府治理议会所作的决策的约束，因此也完全可以被视作是整个权力结构中的第四层；而行政官僚机构(
the administrative bureaucratic apparatus ) 则属于整个权力结构中的第五层。
如果有人问我们，在这样一种制度性安排中“主权”( sovereignty)
位于何处，那么我们的回答便是：在这种制度性安排中，根本就没有主权的位置——除非由制宪或修宪机构暂时掌握。由于立宪政府是有限政府，所以，只要主权被定义为一种无限权力，那么这种架构中就不可能有主权机构的位置。正如我们在前文中所指出的那样，那种断定始终存在着一种无限的终极权力的观点，纯系迷信，而这种迷信的根源则是这样一种错误的观点，即所有的法律都源出于某个立法机构所作的刻意决策。但是，政府从来就不是从一种无法的状态(
a lawless state)
中冒出来的；实际上，政府的存在恰恰是以人们对它会把某种普遍盛行的公正观付诸实施的预期为基础的，而且更是从人们所具有的这样一种预期中赢得人们对它的支持的。
值得我们注意的是，权力结构的层级序列乃是与不同机构所制定的规则的适用期限紧密相关的。从理想的角度来看，宪法应当旨在永久适用，尽管——正如人之心智的任何产物一样——人们也肯定能够从这种宪法中发现种种惟有通过修宪的方式才能予
以纠正的缺陷。当然，实体法的制定也是为了得到长久的适用， 但是一如我们所知，由于不可预测的新问题会不断发生，而司法
机构又不可能充分应对这些问题，所以实体法也就必须得到不断 的发展和修正。行政管理规则（亦即对那些为了向公民提供服务
而交由政府负责的资源进行管理的规则），从性质上来说，所关
注的乃是短期问题，而且当人们提出特定需求的时候，它们还必须即刻满足这些要求；但是需要强调的是，为了完成这项任务，
这类规则只能把那些明确置于政府控制之下的资源当做手段，而 不得把一般公民也当成手段加以使用。 |