如果说消费者最大化效用和厂商最大化利润这两个假定早已被经济学家采纳并已做过广泛分析的话，政府最大化社会福利这一假设只是从萨缪尔逊之后，才被经济学家所广泛接受，并逐步成为许多经济学理论分析所不言而喻的前提。甚至，它逐步成为了一种思维定式，一提到整个经济或政府，它似乎自然就是最大化社会福利的——不是这样，又能是怎样呢？不如此，又要政府干什么呢？
相应地，以“经邦济世”为己任的理论经济学家们(而不是那些仅为公司服务的公司经济学家们)，自然就把为政府出谋划策以使其更好地最大化社会福利或公共利益，当成了自己的任务和使命。他们在各种问题上都力图说明，在经济自发运行的情况下，会发生哪些不符合公共利益最大化要求的问题，政府“应该”采取哪些措施加以纠正，如何在各种供选择的社会改进方案中，选择那种能够最大化社会福利的方案。
然而，随着政府干预经济、管理经济的实践的发展，经济学家们却发现，现实中的政府往往并不按照经济学家们的愿望和开出的药方办事，政府所采取的政策措施，往往不是最大化社会福利，或者有利社会上的大多数人，而是往往只有利于少数人或个别利益集团，从而使事情变得更糟。比如西方国家实行的“政府管制”，按照理论家们的主张，应该限制垄断，鼓励自由竞争，或者使竞争更有效率。但在实践中，人们所看到的政府管制，却往往恰恰是限制了竞争，维护了垄断(参见施蒂格勒著《产业组织与政府管制》，中文版，上海三联书店，一九八九)。
理论与实践的矛盾，自然导致人们对理论的怀疑。
六十年代初，经济理论界发生的一场“公共选择革命”，在基本理论层次上所针对的，就是萨缪尔逊所提出的假设和经济学家的思维定式。所谓“公共选择革命”，指的就是对传统的社会福利理论和政府行为理论的批判，以及作为经济学一个新分支的“公共选择理论”诞生。掀起这一“革命”的是以后获得了诺贝尔经济学奖(一九八六)的詹姆斯·M·布坎南为代表的一批经济学家。他们指出，首先，萨缪尔逊提出的看起来十分“对称”、统一于最大化原则的理论体系，事实上存在着一个突出“不对称”，在这一体系中，一切个人和厂商(企业)都在最大化各自的特殊利益(个人追求自己的效用最大化，企业追求自己的利润最大化)，唯独政府，所追求的是“别人”即社会全体成员“公共利益”。这种政府，与其说是一个具体的社会实体，倒不如说是象一个“超人”，它凌驾于市俗社会和人类的七情六欲之上，全知全能(知道经济中每一个人的欲望和要求)，并只行善事，代表社会全体进行最大化选择。
现实中政府显然不是一个抽象的存在，而是由某些特殊的党派、某些具体的政客和官僚集团构成的社会实体。这些人的竞选口号当然是“全民利益”，或者说是“最大多数人的最大幸福”，但是竞选口号和当选后的实际所为，从来是两回事。他们所追求的，其实同样是个人或党派的特殊利益，是为那些能保证他们当选(无论是通过提供竞选资助还是给予政治支持)的特殊社会利益集团而服务的。因此，更为“对称”、更具有一致性的理论似乎应该是：把“经济人”的概念“延伸至那些以投票人或国家代理人身份参与政治或公共选择的人们的行为上”(布坎南，《自由、市场与国家》，中译本第36页)，在理论上承认政府或政客们，也象经济中的其他俗人一样，追求的也是某种特殊利益，而不是什么全民利益。所谓“经济人”，是一个具有特定涵义的经济学概念，它由亚当·斯密初创，用来描述现实中追求私利但可能(并不一定)在追求私利过程中增进社会经济发展的市井民众。而现代“公共选择理论”，从一定意义上说，就是把古典理论中的“经济人”概念进一步延伸去应用于分析政府行为的理论。政府也在“最大化”，但最大化的也是某种特殊利益，而不是全民利益：“最大化原则”仍是普遍适用的，但另一个原则也是普遍适用的，即特殊的经济行为主体，最大化的只是各自的特殊利益。这一延伸，有助于人们回答这样的问题，为什么在现实中政府的决策(政策或法令)，往往与公众的愿望相悖，而不是相符；为什么政府官员中总会有人“腐败”或“以权谋私”。
在一定意义上，我们可以说萨缪尔逊一派是“人之初性本善”者，他们相信一个出任公职的人，作为“国家代理人”制定政策、履行职责时，能够“一心为公”，以最大化公共利益为自己的行为准则(用布坎南的话说，上述理论中的“公共人”，被不言而喻地当作“圣贤”。见《自由、市场与国家》，第55页)。他可能在决策中“犯错误”，但那仅仅是犯错误而已，其本意仍是善良的。这样，在萨缪尔逊的理论体系内，一切事实上不符合公共利益或事后被人们发现不符合公共利益(只符合少数人或个别利益集团的利益)的政府决策，第一是偶然的，不具有内在必然性；第二，只能由“信息不完全”、考虑不周密，“上当受骗”等原因解释，最多只能用个别的(而不是政府)“品行不端”、“作风不正”来加以解释，而不能用政府本身的特殊利益结构和特殊行为目标来加以解释，因为政府的行为目标本身已经事先被假定为正确的(最大化社会福利似乎永远是正确的)。
在另一方面，布坎南之流，则可以说是“人之初性本恶”论者。在他们看来，不仅私人企业主和消费者个人，那些出任公职当“公仆”的人，也是“私人”(“俗人”)，不仅也以追求私利为目标，而且也会“一有机会，就会损人利己”，在他们作为国家代理人进行决策时，也是在一定的社会约束条件下最大化自身的利益。这样，在他们的理论体系内，一切不符合公共利益的政府决策，就不再是一种偶然的“错误”，而具有了内在必然性，可以由决策者本身的行为目标来加以解释。对于这一理论来说，需要特别加以解释的是，为什么这些“私人”在某些场合又的确会作出有利于公共利益或多数人利益的决策。在布坎南等人看来，这不过是制度使然，是民主程序和决策规则使然，也就是他们作决策时所面对的那些“社会约束条件”使然，而不是“善心”使然。比如，如果一个社会有完善的社会监督机制，每个利益集团都在法律程序内充分发表自己的意见，保护自己的利益不受他人侵犯；当政府决策损害了多数人利益时，这些人可以罢免政府，另选他人；同时，那些较好地服务于公众的人在这样的体制内可以及时地得到奖赏和晋升，等等，那么一个社会就可以迫使政府官员为了自身的利益、为了自己的连选连任而“不得不”做出有利于公共利益的决策。
布坎南等人的基本论点在于：个人、企业或个别政治家(以及政治团体)的确是在每时每刻进行着最大化的选择，但社会整体的行为不能被理解为一种最大化选择的行为——不存在、不可能形成一个全知全能、专行善事的政府或“超人”在那里代表或“代替”社会全体进行这种最大化选择。不能象萨缪尔逊那样把个人或企业的最大化行为模式，扩大延伸应用于整个社会，“这是一个经济学家绝不应该逾越的桥梁，是一个引起重大思维混乱的桥梁”。(布坎南，《应用经济理论的契约范式》，载于《美国经济评论》，一九七五年五号)这是因为，社会是由无数个别的人或经济单位构成的，他们是不同的行为主体，也是不同的利益主体，不同的人或企业的特殊利益(至少是特殊的“品味”)，是相互冲突的，人人都想获得更多的财富和收入，以使自己获得更大的满足，而社会财富以及经济收入是有限的，你多得些，他就必定少得些，满足了你的特殊需要，就不能满足另外一些人的特殊需要。因此，一涉及到“社会决策”或“公共选择”，几乎不可能存在令大家、全体都满意的情况，所谓“众口难调”，在广义上应被视为经济学所面对的一个基本事实。所以，一旦把一件关系到全体社会成员利益的选择问题提到社会面前，通过投票进行表决或交给某种社会机构进行决策，其结果总会是只有一部分人满意而很难有“一致的同意”或“一致的选择”。这“一部分人”，可能是“多数”，也可能是“少数”。在举行“公民投票”的情况下，“多数票原则”往往能使最终选择符合多数人的利益，但也并不必然如此。对民主程序的分析表明，由于种种原因，投票人往往并不充分了解自己的利益所在，还会受到少数人宣传的影响而错误地理解所要决定的问题。在“代议制”的情况下(由于事无巨细都诉诸公民投票是不经济的，因此民主的形式一般只能是“代议制”民主)，议会或政府官员往往受到支持他们当选的利益集团的操纵或支配，因此它们或他们的决策往往只有利于少数人。只不过，由于任何政府都想社会稳定，都想获得更多的拥护，以便使连选连任，因此，在其决策过程中也不得不考虑其他阶层或集团的利益，从而在某些情况下，也会做出一些有利于多数人的选择。(参见樊纲：《市场机制与经济效率》，上海三联书店)
从“经济效率”的观点看问题，公共选择的结果是好是坏，不取决于一项公共政策是有利于多数还是有利于少数，而是取决于是否做到了“在不使其他人蒙受损失的条件下，使一些人受益”：换一句专业术语来说，就是选择结果是否实现了“帕累托改进”，达到了“帕累托最佳”。若换一句通俗用语来说，就是公共选择能否做到不使那种企图“损人利己”的人占了上风。从这个意义上说，的确存在某种可以称作公共利益的东西，或者说，存在着一些大家都同意的选择(比如说，人们一般会赞成一项能使收入普遍提高而收入分配比例不变的经济增长计划)。因此，布坎南与萨缪尔逊在理论上的根本性分歧不在于是否存在着公共利益或“社会福利函数”，而在于如何解释公共选择的方式，一项正确的(或错误的)公共决策(政策法令)，是由政府出于最大化公共利益的考虑进行理性选择的结果(或者，在“决策错误”的场合，是政府“失误”的结果)，还是社会上各种经济利益相互冲突、相互制约所最终达成的‘交易契约’的结果。
这样，公共选择理论，就把人们的视线引向了公共选择的全过程，它的程序、规则、机制以及整个社会的法律制度。所有的个人或私人企业可能都是“性本恶”的，但无数“性本恶”的个人和企业为什么能够在市场交易活动中使得社会福利获得普遍的提高？那只是因为市场竞争，这一特定的社会机制提供了一种适当的程序，保证了不同的私人之间相互作用、相互制约，最终使每个人谋求私利的行为在客观上起到了有利于他人、有利于社会整体的作用。在那些非市场决策(如政府决策)的问题中，要想产生出好的结果。同样有赖于形成一种适当的社会制度结构。保证决策者在谋求自身利益的同时，使整个社会的福利有所提高。无论好与坏，“政策”从本质上说都是制度的产物，而不是人的善恶本性或智慧心术的产物；任何政府政策，事实上都在一特定的社会制度或组织结构以及各种利益集团相互作用、相互制约、相互冲突最终达成的某种结果，所不同的仅在于，在不同的制度下，各利益集团(包括官僚政府等等)在公共选择过程中所处的地位和影响力的大小不同，所能起到的作用不同，从而最终形成的决策，也就会向这一集团或那一集团“倾斜”。这种选择过程，也是一种“交易契约”达成的过程。其结果或多或少总是各利益集团在相互斗争中所达成的一种“妥协”——每个人都在追求自身利益，而最终结果取决于各种势力的力量对比，而不取决于某一个别的集团本身(无论是个人还是政府官员)的选择。政府官员的决策本身也应视为社会交易过程的一个环节和一种结果，因为它的决策范围、决策目标和决策方式等等，本身是受社会中各利益集团(包括政治集团本身)的相互关系所限制的。正因如此，布坎南声称经济学不应是一门‘选择的科学’(science ofchoice)，而应是一门‘契约的科学’(science of contract)，“埃奇渥斯方盒①应是这一学科教科书的第一个图示；……而普遍适用的原则不是最大化，而是‘一切来自交易’；经济学家的职能不是‘最大化者’，而是‘交易仲裁人’(arbitrator)，他站在利益冲突各方之外，努力使冲突各方达成互利的妥协”。(布坎南：《应用经济理论的契约范式》)
把“政策”归结为“交易制度”的产物，自然也就把“坏的”政策，归结为制度的缺陷，而不归结某一政府或某些政客、官僚的“德性”或“决策失误”。显然，如果一个政府的政策一失误再失误，不是这么失误、就是那么失误，那么，我们就只能在形成政策的规则、程序、制度中去寻找根源，责怪政府官员愚蠢、腐败、无能等等，是无济于事的。并且，政府人选及其“英明程度”本身也是制度的产物——有的制度能够不断地把精明强干的人从芸芸众生中挑选出来，放在最适合他们担任的公职上；而另一些制度则只有利于庸庸碌碌之辈或一心谋私者的晋升。政府官员的“公益心”之类的道德观念本身从长期来看也是制度的产物——一个廉洁奉公的官员能够真正得到奖励的制度，与一个贪污腐化者得不到惩处的制度，显然会产生出截然不同的社会风气和道德观念
正因如此，布坎南等人又将自己的理论，贴上了“立宪主义”的标签——要想增进社会福利，就不能简单地寄希望于任何政府的英明选择，而要寄希望于“立宪改革”，也就是对社会经济体制和法律制度等等更基本方面的改革，从而改变公共选择的规则与程序，使更好的政策得以产生出来。这种制度不是把“形成好的政策”，寄希望于决策人的善心智举，而是以“实证地”确认一切个人只是“经济人”为前提，形成一套确保在各种私利的相互冲突中能产生有利于多数人的结果的决策规则和决策程序。
布坎南一派理论家，为宣传他们的理论，已经奋斗了近三十多年。尽管布坎南本人获得了诺贝尔经济学奖，可谓得到了经济学界的某种承认，但是，他们的理论观点在经济学理论界还很难说是“深入人心”。“社会贤达能够代表公众作最优选择”这样的思想，实在是渊源流长，根深蒂固，并且，越是杰出的思想家(包括经济学家)，智能出众者或有志于献身公益事业的志士贤人，就越是容易有这样思想倾向——“如果让我来管理社会或管理政府，该多好啊！”虽然一旦他们真的出任公职，其行为方式往往也并不与其他人有多大的差异，最初的抱负也会渐渐地变形走样，即使“良心仍在”，也只能抱怨自己如何如何地每每“掣肘于他人”(最好的情况便是辞职不干了)。
颇为有趣的是，无论是“契约论者”布坎南还是“最大化主义者”萨缪尔逊，都没有出任过政府公职。布坎南在西方社会中具有“反体制”倾向，自然难以被体制选中；他自己的理论也要求他保持“仲裁人”、“立宪改革者”、政府“局外人”(outsider)的身份。而萨缪尔逊则也曾力辞肯尼迪和约翰逊政府请他加入总统经济委员会的要求，甘愿继续做个“经济学家的经济学家”。他当年拒绝放弃理论经济学家的地位转而出任政府经济学家时所提出的理由当然与布坎南等人的理论不是一回事，却也颇为耐人寻味：“从长远来看，经济学者所致力追求的东西简直不值分文——仅仅是为了获得我们自己的喝采。……这并不是‘为艺术而艺术’，或者‘为了美的缘故而追求逻辑美’，也不是提倡把现实世界的政治经济问题留给那些外行的非经济学家处理，也不是说我们只希望在少数圈内人中获得赞赏。我们这样做的原因仅在于希望使我们所发施的号令能不走样(能够在事前有充分的思考时间，能够考虑到一切有关的事实)……”(萨缪尔逊：《经济学术与思想历史》，载于《美国经济评论》，一九六二年三月号)换言之，他还是认为经济学家应该“发号施令”(Call shots)，只不过不应象其他人(显然包括“政府经济学家”)那样仓促，那样短视而已。不同的经济学家对经济学家本身的行为与作用也有着不同的解释，理论上的争论就更是不容易平息的了。
最后，不知是否需要画一添足之笔：本文议论的是其他国家的经济学家，说的却是阁下身边的事情。
(《自由、市场与国家》，布坎南著：平新乔、莫扶民译；上海三联书店一九八九年版，5.30元；《经济学基础》，萨缪尔逊著，费方域译，商务印书馆一九九○年版，9.50元)
①由英国经济学家埃奇渥斯提出的一种描述两个以上消费者利益关系、行为方式和最终交易结果的几何图形。
樊纲