首页 -> 2007年第4期
中国公立高校政府投入有效管理研究
作者：闵 琪
2.2拨款程序
每年英国高等教育基金委员会将财政部的拨款分为教学拨款、研究拨款和特别拨款三部分。拨款是透明的，英国高等教育基金委员会大约90%的拨款按照既定的拨款公式拨款，这些公式综合了各高校规模、教学、科研等信息。每个财政年度，教育大臣公布政府该年度对英国高等教育基金委员会的预算拨款金额和比例。每年12月至次年2月，英国高等教育基金委员会决定对各独立机构的补助金额。每年12月，各高校向英国高等教育基金委员会提供各自的学生数额以及科研信息。
2.3拨款分类及依据
英国高等教育财政拨款主要由教学拨款、科研拨款和特别拨款三部分构成。
1）教学拨款。教学拨款公式有四个方面的标准因素：学生数量、专业、学生情况、高校情况。①学生数量。这里仅仅包括来自欧盟内部的全日制学生，并且这些学生也没有从其他渠道获得公共拨款资助。在外实习一年的学生按照0.5个全日制学生计算；②专业。不同专业的学生，所需要的培养条件是不同的。根据培养成本（物价等因素）的不同，英国高等教育基金委员会确定了不同的成本（拨款）系数。2004～2005年度，各成本（拨款）系数经过重新测算，进行了修改（见表2）。2006～2007学年，一个全日制标准学生的拨款标准为，A类14884英镑/人，B类为6326英镑/人，C类为4837英镑/人，D类为3721英镑/人；③与学生相关的因素。非全日制学生增加5%，成人学生增加5%，学年学习课程达45周以上的学生增加25%等；④与学校相关的因素。在伦敦城内和城外的学校、专科学校(60%及以上的课程属于一两个学科)、小型高校(1000个标准生以下)、成立于1914年之前的历史悠久的学校，适当增加额外拨款（见表3）；
2）科研拨款。英国公共科研拨款有两个体系。一方面，英国高等教育基金委员会专门负责完善科研的基础设施，包括科研团队的工资、场地、图书馆和计算机中心的成本；另一方面，科技部提供专项项目经费，这直接构成政府支出的一部分。
英国高等教育基金委员会的科研拨款与科研的水平相关，其科研水平要经过研究评估（Research Assessment Exercise，RAE）。英国高等教育基金委员会的科研拨款分成两部分：质量拨款和能力拨款。
质量拨款的确定，首先要按照一定的比例补偿主要研究成本（见表4），科研团队人员按照学术带头人、科研助手、其他成员1∶0.067∶0.06的比例补偿。其次，科研的质量经过研究评估后，只有等级在4以上的才能够获得拨款（见表5）。
资料来源：HEFCE：Funding higher education in England——How HEFCE allocates its funds[R],2006,第20页。
能力拨款主要用于应对突发的科研拨款。2003年5月，为了指导各高校有规划地使用科研拨款，提出了能力拨款这一策略；
3）特别拨款。这类拨款不依据公式而根据需要和政策导向等确定，是一种协商拨款，其目的在于：修正拨款公式，例如：残疾学生所用设施；鼓励持续项目的发展，例如：1995～1996年度支持继续教育的发展；促进改革，例如：保障教学发展。很多特别拨款有特定的时间安排，并且还能从其他机构获取合作资金。具体包括鼓励教学研究，增加入学机会，支持残疾学生学习，专项研究，商业与社区服务，国际活动，全国性设施等项目。此外，为了鼓励高校合并，政府也给予一定拨款（但不干预合并中的人事、财务、学术等问题）。
2.4拨款审计
每年九月、十月期间，英国高等教育基金委员会都会公布上一年度的拨款审计公报，接受公众的监督。审计工作由英国高等教育基金委员会审计服务部进行，工作中主要关注拨款分配、内部审计、资金安排、战略指导和风险防范。审计公报附录中，会公布包括拨款计算、各高校获得的拨款数量等等详细信息。
3中国公立高校政府投入的管理优化：理论框架
3.1公共产品理论——社会公平
公共产品理论认为，社会公平是政府投资高等教育的重要原因。
Dur和Teulings认为，外部性和市场失灵问题都无法解释政府对教育的广泛资助，用外部性来解释政府资助可以得出结论：不同的教育水平外部性不同，所以应获得的政府资助不同，但对同一水平的教育应获得的资助相同。另一方面，如果政府资助是为了解决教育机会的平等问题，即为了防止因资本市场的失灵而使经济困难的学生失去上学的机会，政府则可以通过对个别学生的资助来解决资本市场的失灵。因此他们提出了用收入再分配效应解释政府对教育的投资行为。由于劳动力市场存在不完美替代，即劳动力市场存在分割现象，教育投资增加了高技术工人的供给，有利于降低高技术人员的工资，而低技术人员的相对减少可以提高剩余低技术人员的工资，因此，政府教育资助具有收入再分配效应。
当前中国高等教育差距主要表现在地区差距、城乡差距、阶层差距三个方面，高校分布的地区不平衡，特别是中央所属高校的地区不平衡，直接导致高等教育经费投入的不平衡。这将有违中国教育发展的指导思想——公平原则。在新的时期充分认识到高等教育发展的现实差距，积极寻求缩小差距的有效策略，应该成为政府决策的一个重大命题。
3.2投入产出理论
投入产出技术是美国著名经济学家瓦西里里昂惕夫（Wassily Leontief）在20世纪30年代所提出的一类经济数量分析方法。它以棋盘式平衡表的方式反映、研究一个经济系统各个部门之间投入与产出的相互依存关系，运用线性数学知识建立数学模型，通过各种系数矩阵来描述部门之间的各种联系，帮助人们认识问题、发现问题，从而找出规律。投入产出技术将深刻复杂的经济内涵与简洁明了的数学表达形式完美结合，是经济系统分析不可替代的工具，在经济、环境、事件影响等方面被广泛地应用。
只有对公立高校成本进行全面衡量，政府的投入才能够为公立高校的发展需求提供支持，从而因政府的投入而产生的公立高校产出（教学水平提高、科研能力增强）及其对政府的回报，也能够进行准确衡量。
3.3新公共管理理论
20世纪70年代末和80年代初，起源于英国撒切尔政府的改革和美国里根政府的改革，带动了新公共管理(New Public Management,NPM)的发展。流行的新公共管理和评估性国家理论(Evaluative State)主张：国家管理应当采取分权和评估模式，将更多的权力下放给公共机构，减少直接干预和控制，国家对公共机构的管理主要通过评估来进行，以市场运作机制替代福利国家运作机制。
C.C.Hood从七个方面概括了新公共管理的内容：①公共部门应向职业化管理转变；②应有业绩测量标准和评估方式；③应强调产出管理；④对公共部门进行公司性的单元化分散管理；⑤提倡公共部门之间的竞争；⑥强调私人部门管理的风格；⑦重视资源使用过程中的纪律性和节约性。
从新公共管理学的角度分析，由于道德风险等因素，政府不能简单地相信高校代理人能够实现长期合同的目的。因此，长期合同必须与监督、短期绩效合同一起使用。新公共管理偏重容易进行法律界定的短期合同。政府此时以更中立的方式看待代理机构，更多地借助于合同中的权利义务、公平竞争等市场概念。在高等教育领域，短期合同主要应用于科研项目管理和短期资助经费管理，并且普遍运用招标机制，让代理人通过竞争来获得项目。