首页 -> 2008年第11期
中小学教育纠纷解决机制探析
作者：阮李全
一、 中小学教育纠纷的特性分析
中小学教育纠纷是指在中小学义务教育活动中，各主体相互之间权利义务的冲突与矛盾。我国中小学教育主要处在义务教育阶段。义务教育，又称为强迫教育，它是一种政府行为，是以国家强大、民族兴旺、个人幸福为宗旨或目标的一种制度安排。中小学校是由政府举办、专门实施学制系统内教育教学活动的社会组织。虽然公共性、公益性是所有学校共有的特点，但由于中小学校在经费来源、设置功能以及受教育者群体等方面具有特殊性，与其他组织相比，具有自身的特性。
首先，中小学校的特殊法律地位决定了此类纠纷具有明显的公法性。中小学主要从事义务教育，义务教育是由国家法律强制实施的免费教育，具有免费性、非排他性，符合公共产品的特征，是具有强烈公法性质。尽管在日益激烈的市场竞争中，中小学法人人格、财产权、法律责任等仍不可能做到完全独立，德国、法国等国家的中小学法人地位也是不完全独立。因此，中小学校特殊的法律地位反映了中小学教育具有很强的公法性质，由此，中小学教育纠纷中必然存在具有公法性质的纠纷，中小学教育纠纷的解决一般需要公权的强力介入。
其次，中小学教育纠纷主体有自身的特殊性以及相互关系的紧密性与持续性。中小学校面向儿童和青少年，比其他学校更具有封闭性和稳定性，要尽可能地避免外界的干扰，也经不起纷争与动荡。同时，中小学生是身心发展尚未成熟定型的未成年人，一方面其权利的行使一般由其监护人来代理，纠纷当中往往需要家长的介入并因此承担相应的法律后果；另一方面激烈的冲突与不安会对其学习、成长产生巨大的负面影响。同时，国家实行九年义务教育，中小学校成为儿童和青少年学习、成长的主要场所，两者需要保持长期的紧密、友好关系，在纠纷解决类型中属于“追求维持和谐关系型”[2]，当事人希望纠纷的解决不至于导致关系破裂。因此，中小学教育纠纷的解决不宜采用或尽量避免对抗性强、“一刀两断”的手段去解决，而需要多元化的、商谈式的、缓和友好的方式去化解。
再次，中小学教育纠纷法律关系具有多重性与复杂性。中小学教育纠纷具有多重法律关系，既有民事法律关系，又有行政法律关系等。然而，在学校与学生之间存在的管理与被管理的关系，既不同于普通的民事法律关系，又不同于普通的行政法律关系，而是事实上特别权力关系。由此，在民事诉讼与行政诉讼分野的情况下，法院对多重复杂的教育纠纷显得无能为力，很难有一个完满的解决。另一方面，由于教育本身的学术性、专业性，教育纠纷涉及诸多专业知识，技术性、学术性很强，比一般纠纷更为复杂。法官的专业技术体现在“以何种程序操作诉讼”和“以何种规则认定事实并解决纠纷”[3]等方面，种类繁多、纷繁复杂的专业技术问题使得法官无所适从而难以胜任。因此，中小学教育纠纷不仅需要多样化的解决机制，更需要一种专门化的解决途径。
最后，中小学教育纠纷主体之间的地位平等性与不平等性共存。中小学教育纠纷既有类似于民事争议的纠纷，也有类似于行政争议的纠纷。学校往往以管理者的身份出现，加之中国尊师重教悠久传统的影响，“师道尊严”，“一日为师，终身为父”，这些传统观念在人们的潜意识中根深蒂固，学生与学校或教师之间既有法律地位的不平等还有伦理道德上的不对等。而学校及教师在教育行政部门面前处于行政相对人不对等法律地位。因此，中小学教育纠纷的主体，即学校、学生、老师、教育行政部门、其他公民法人等，在中小学教育纠纷中因其权利义务关系可能平等或不平等，其权利义务关系各不相同。由此，中小学教育纠纷解决机制的构建应是多元化的权利救济制度。
二、 中小学教育纠纷的解决机制的现状分析
1.中小学教育纠纷解决机制现状
在现实中，中小学教育纠纷的解决方法主要有三种：一是司法方式。凡是侵犯了相对人的合法权益，符合民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法受案范围的，可以通过诉讼渠道来求得司法救济。我国有关的教育法律对学校、教师和学生的诉讼渠道作了明确规定，其中民事诉讼和行政诉讼占了很大的比重。例如学校因其管理行为体罚学生造成民事侵权，学生伤害事故等案件均通过民事诉讼获得救济；学校违法开除学生，学校、教师对教育行政部门处罚决定不服的则适用行政诉讼。二是行政方式。我国有关法律规定了行政申诉、行政复议等形式的行政救济方式。行政申诉包括学生行政申诉，教师行政申诉、信访等。由于我国的学生、教师申诉办法十分笼统、不够具体，通过这种方式解决纠纷的效果很差，缺乏有效性和法律性。三是民间方式。包括当事人和解、调解等其他方式，在实践中有广泛运用。
2.中小学教育纠纷解决机制存在的问题
我国关于中小学教育纠纷的解决很突出的问题在于立法的缺失和滞后。我国的诉讼法律制度相对比较完善，在中小学教育纠纷中符合民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法受案范围的，可以通过诉讼渠道来求得司法救济。但是通过非诉讼途径解决此类纠纷却缺乏具体的法律制度作为支撑。而且，《教育法》中申诉制度的种种弊端，加之对学生的权利救济只规定了申诉和诉讼两条途径，和解、调解、仲裁等权利救济渠道缺失，这样使得原本可以通过和解、调解、仲裁等方式解决的纠纷只得通过申诉和诉讼来解决。这样大大地压缩了纠纷的解决方式。使纠纷原本可以快速有效解决的问题顽固化、复杂化，致使弱者的权利得不到应有的保障。
虽然我国《教育法》和《教师法》都规定了教师和学生在自己权利受到侵犯时的申诉、诉讼的权利。如我国《教育法》第42条规定：“受教育者享有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼的权利。”我国《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，做出处理”。“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉；同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当做出处理。”但是由于缺乏具体的实施细则或程序性规定，法律对有关行政部门应该如何受理申诉、如何建立校内申诉制度以及申诉期间权利如何保护等问题缺乏解释和规定。所以，在实际操作过程中较为困难。实践中，教育行政机关在接到申诉后，由于无章可循，往往倍感棘手。接到学生申诉后，教育行政主管部门一般只是要求学校自行复查，然后再将学校的复查结果转告学生，这实际上是让学校自己给自己做裁判、自己做自己的法官。据笔者了解，中小学教育纠纷大部分是老师体罚学生、学生意外伤害等纠纷，现行的申诉制度确实难以体现公正性。此做法既没有让当前的行政救济途径发挥应有的救济作用，也使学生与学校之间日益增多的教育纠纷和矛盾无法得到真正的解决和有效的化解，效果甚微，形同虚设。
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