民国二十六（一九三七）年一月一日，蒋先生召见军事委员会办公厅主任朱培德、重庆行营主任顾祝同、江西省政府主席熊式辉、驻甘绥靖公署主任朱绍良、参谋本部厅长林蔚等，会谈决定“以政治为主，军事为从方略，以解决西北问题”。便是安排西北大局的最高方针。
一月五日，国民政府根据行政院的决议，连续发出了如下的各项命令：
西安绥靖主任杨虎城、甘肃省政府委员兼主席并兼第五十一军军长于学忠于此次西安事变，显有附和情事，现据来电请罪，应即一并撤职，藉昭炯戒。惟查陕甘地方匪氛未靖，庶政待理，该员等宣力有年，姑予仍留原任，分别督饬所属，尽力绥辑，以赎而愆。西北剿匪总司令部着即裁撤。驻甘绥靖主任朱绍良呈请辞职，朱绍良准免本职。驻甘绥靖公署着即裁撤。特派顾祝同为军事委员会委员长西安行营主任。特派王树常为甘肃绥靖主任。陕西省政府委员兼主席邵力子呈请辞职，邵力子准免本兼各职。任命孙蔚如为陕西省政府委员。任命孙蔚如兼陕西省政府主席。
同日，军政部发表整理陕甘军事办法如下：一、人事方面：（一）以顾祝同为西安行营主任，承军事委员会委员长之命，综理陕甘青宁军事。（二）以王树常为甘肃绥靖主任。（三）以杨虎城为西安绥靖主任，冯钦哉为第二十七路总指挥，杨虎城、于学忠自请处分，从宽撤职留任，带罪图功。
二、驻地区分：（一）万耀煌、樊崧甫、毛炳文、曾万钟各部，及李纵队，分驻潼关、朝邑、渭南、西安、咸阳、宝鸡，以达天水一带；又胡孔关各部，仍驻原地。（二）第十七路直属各警卫旅团移驻正宁、栒邑、淳化、耀县、干县、麟游、永寿、灵台、宁县、长武、邠县等县，孙蔚如第十七师移驻甘泉、鄜县、中部、宜君等县。（三）冯钦哉部另编为第二十七路，仍驻防大荔、蒲城、白水、澄城、阳、韩城、宜川等县原防地。（四）第五十一军、第五十七军、第六十七军、骑兵军及一零五师、一零九师、一一二师、一一五师、一二零师（即张学良所部），一律恢复十二月一日以前之原位置。
三、原由中央发饷之各军饷糈，由中央照原领实数，统一发给，在西安设军需分局办理。
军政部当时把右述办法，电呈溪口蒋先生核夺。蒋先生即于六日电覆何部长：
“何部长勋鉴：微酉电悉。陕甘各军驻地区分，应改正及补充各点：甲、东北军全部应先调集甘境，归王树常节制指挥，并负责整理。二、十七路军除准在西安酌留一部外，余如所拟办理。如能改正，望即修正为盼。中正鱼午机溪。”
于此，应作如下的说明：
一、顾祝同出任西安行营主任，综理西北各省军事，所有东北军及第十七路军，均在其节制之下，撤职留任的杨虎城和于学忠，自皆归其统属。
二、王树常是东北军的嫡系耆宿，其地位与于学忠相伯仲。民国十九（一九三○）年张学良兴师入（山海）关靖乱，王、于二人轮替为河北省政府主席及平津卫戍总司令。以后东北军主力撤离华北，王树常即未再任实职。他与东北军的关系，较于学忠为密切。现在中央既决定将东北军调集甘肃，而以王树常为甘肃绥靖主任，当可收协辑之效。且张学良离陕飞京时，曾手令东北军由于学忠指挥，中央赋王以新职，或含有另一种微妙用意，俾利于问题的解决。
三、万耀煌、樊崧甫两军，系于西安事变发生前后，进驻陕西，一在西安以东，一在西安以西，均逼近西安。毛炳文、曾万钟。胡宗南各军及孔令恂、关麟征两师，均系原在甘肃、宁夏两者，担负剿共任务。
四、杨虎城手下两员大将，一为第七军军长冯钦哉，一篇三十八军军长孙蔚如，两军分辖第四十二及第十七两个师，另有若干独立旅、团。西安事变发生后，冯钦哉宣布效忠中央，脱离杨虎城，中央即升任冯为第二十七路总指挥，仍驻原防西安以东渭河以北地区。杨部其余部队，一律移驻陕（西）、甘（肃）边区各县。冯钦哉脱离后，杨虎城的兵力业已削弱一半。现在中央擢升孙蔚如为陕西省政府主席，固在安抚十七路军，也有对其在事变期间曾与杨虎城表示异议的一种酬庸，更不无对杨虎城釜底抽薪约含意。稍后孙部第四十九旅旅长王劲哉，接受杨渠统的策动，投归中央，开赴河南，杨虎城实力益弱，有关西安事变的善后解决，大有影响。
杨虎城于元月二日，曾托在西安的监察委员严庄，前赴南京，与有关各方有所接洽，三日接到严庄来电，立即作覆说：
“严委员敬斋兄：电悉。敬密。各事承鼎力斡旋，至感。此间平靖昔，与兄离陕时无异。沪上所传世日西安有事一节，想系有意造谣或传闻失实所致。惟南京方面对委座宣谕各点，全未见诸事实。汉卿亦逾期不归。更自世日起，中央方面在华渭间增兵至四、五师之众，且有续进模样，企图以武力压迫。消息传来，群情愤激，各官兵磨厉以须，咸踊跃欲试．弟以责任所在，并信委座既已应诺，必不能尽食前言。以故尽最大力量，积极设法调整，以期避免内战，实现真正和平。惟对方如仍不顾事实，过事压迫，吾人为自卫计，为贯彻主张计，誓必与之周旋到底，胜败利钝，全非所计。谁负内战责任，自有公论，而最后胜利终将属于力求和平者。此间同人对庸、右（按即行政院副院长孔祥熙、监察院院长于右任）两公希望颇切，盼转陈，俾大力维护也。弟虎城。支。”一月五日，他联同东北军将领八人，发表指责中央的通电，六日，他又单独电呈蒋先生，请将张学良恢复公权，放回西安，主持一切（两电均见上期芜文，兹不赘）。蒋先生当于七日覆杨一电：
“中请国府特赦呈文，谅荷察阅，赦令中未提复权字样，当以主刑已赦，此节将来不难补救，现国府明令有交军委会管束之语，闻开会时多数意见，均以此时暂留汉卿在京，即所以保全汉卿，而原谅与爱护之意，则绝无二致，中此时正在休假，不便于明令甫颁之际，向中央频频陈述，但对汉卿务从优待，勿使略感不便，稍缓即为续请，务望兄等放心！国事至此，惟有使救国主旨，贯彻于提高国家纪律之中，而地方元气与袍泽力量使整个保全，各无遗憾。故解决之道，必须公私兼顾，情理两安，愿兄等以信中正者信中央，更望陕中各将领均能体汉兄爱国家，爱纪纲之苦心以爱汉兄也。”
杨虎城于发出上述两电的同时，曾于五日下午，举行记者招待会，以抗日联军西北军事委员会代主任身份，宣称十七路军与东北军不能分开，中央对西北问题所作之解决安排，不能接受。显见其挟东北军以自重，一意孤行的顽强态度，可是与此同时，他又派代表分赴南京、洛阳，与中枢及有关各方，从事洽商，显示了他和战并行的两面手法。他派往洛阳的代表是谢珂、赵锡庆，谢等于元月八日到达洛阳，见到新任西安行营主任顾祝同，有所陈述。顾祝同即将谢等所言，电呈蒋先生说：
“杨虎城昨派参议谢珂、参谋处副处长赵锡庆于今晚到洛，据其陈述其意见如下：（一）杨、张两部对于钧座有计画之抗日，均表赞同，对中央无抵抗意念。（二）表白该两部均未新加共产份子。（三）探询中央将来对共产党之办法。（四）虎城要求准在西安城内驻兵。的东北军顾离陕，另指定驻防地点，以与共匪隔别。（六）要求不封锁交通与电信，恢复火车及邮航线。（七）按谢、赵原均东北军人，据其另述东北军最近内容，现失重心，无人统率，故人心恐慌，对杨虎城及赤匪，均难信赖合作，但请中央军勿逼迫过急，以免恶化复噬。汉卿离陕时会留手令，东北军转杨、于指挥。于现在兰，故势难离杨单独行动，且恐王树常前往，亦难听其指挥等语。”
