首页 -> 1999年第2期
国企改革为何如此艰难
作者：邱 路
休费，不少政府部门也已出现类似情况。为什么中央领导下决心从1999年起全面进行医疗制度改革?除了过去那种公费医疗制度实在浪费太大，弊端太多以外，同时也是因为企业和政府都负担不起了。
仅仅医疗保障一项都难以承受，要建立一整套有效的社会保障制度，困难之大更是可想而知。要把退休人员全部由政府和社会负担起来，目前确实还没有这个力量。这毕竟是一笔几十年的巨额欠账。过去的钱都花掉了，如今国家财政又年年收不抵支，很大程度上还要靠发行国债、增加负债来过日子。因此，目前还只能采取政府、企业和职工个人三者都负担一点的办法。也就是说，企业现在的压力还减轻不了。
不调整权力利益格局就没有出路
邱：为什么同样是国有企业，有的就搞得比较好?不能总结出一些有规律性的经验来，让差的企业也从中受益吗?
杨：我们这些年国有企业总体上效益很差，但不可否认，也有一些企业搞得不错，效益不差。问题是，这样的企业究竟有多少?我们这些年来总结和推广的各种先进经验不少，宣传的优秀企业家也不少，但它们有多少可参照性呢?同样的经验，在甲厂行得通，在乙厂就行不通；同样一个厂长，在甲地就施展得开，在乙地就施展不开；有的在一段时间内很好，时间一长就变了。为什么?除了经营者本身的素质以外，就是因为各地的条件不同。有的地方，主管部门放手一些，甚至有特殊政策；有的地方，则方方面面伸手的很多。这里就涉及到国有企业改革的另一个，难点，即权力和利益格局的调整问题。
国有企业：改革，不是找到几个好厂长，总结几条好经验，就能够大功告成的。很重要的，还是要建立起一套有利于企业管理和经营的规范与制度。我们为什么从改革之初就极力呼吁党政分开，政企分开，两权(经营权与所有权)：分离?根本的原因，就是希望能够让企业真正走上自主经营、自负盈亏的轨道，让企业真正具有独立法人资格，能够顺应市场的需要，按照企业家的经营思路和主张，去进行独立的经济活动。
但是，改革进行到现在，这方面的问题仍旧没有能够得到解决。只要是国有企业，厂长经理一般还要经过上级党的组织部门来任命，具体规定其行政级别。企业与主管部门之间依旧保持着直接的行政隶属关系，甚至上面有多少条线，企业就得设多少内部机构，少了还不行。每个部门都不愿意放弃自己的那点权力。而关于什么“核心”、“中心”、“重心”的争论，更是由来已久，始终理不出个头绪。厂长、书记两条线，往往不团结，生产经营大受影响。为了解决这些所谓“三心”、“二心”的矛盾，有的地方实行了厂长、经理、书记一肩挑，内部矛盾倒是没有了，生产经营有的也可能搞得不错，但往往又变成了“内部人控制”，监督失控的危险又潜伏下来了，也很难由此树立一种规范的经营者任职模式。
国企改革过程中，一个极大的困难就是政府机构的精简和职能的转换长期不到位，企业与政府部门之间行政隶属关系式的权力利益格局至今没有经过制度性的创新与调整，从而严重阻滞了企业改革的进展。
我国的政府机构，过去是按照计划经济的模式设置的。改革开放以来，迄今为止已进行过三轮机构改革：1983年六届人大之后进行了第一轮改革；1988年七届人大以后进行了第二轮改革；1993年八届人大以后又进行了第三轮改革。每次都经过广泛的调查研究，制订出比较具体的改革方案，而且通过全国人大形成了正式决议。但政府机构的数量和人员，往往都是当时减了下来，很快就又增加得更多。三轮改革之前，我们由国家财政开支的机关及事业单位的干部职工为2015万人，到1997年，也就是三轮改革之后，反而增加到了3675万人，增长了80％以上，是同期全国人口增长速度的三倍还多。
这3675万人“吃皇粮”是个什么概念呢?从历史上看，全国平均，一个“吃皇粮”的人有多少人口来供养呢?汉朝大概将近8000人，唐朝大约4000人，元朝大约2600人，清朝大约900人，全国解放初期大约为300余人，改革开放前大约为50人，1997年则降到33人。也就是说，我们现在的“官”民之比，已经达到1：30左右的惊人数字了。仅以平均每人每年1万元工资和福利性工资计算，国家每年就要支付近4千亿元。何况养这么多脱产的干部，就有房子、车子、电话、办公、出差、开会等种种开销乃至种种待遇，国家每年花在这些方面的钱又恐怕几倍子4千亿元也不止!国家财政如牛负重，难怪朱镕基总理在九届人大记者招待会上谈到这个问题时是那样痛心疾首。
机构改革难，关键是一个既得权力和利益格局的调整问题。设置任何一个政府机构，都必然要赋予一定的权力，而这些权力背后往往包含着一定的利益。不仅是个人的利益，更重要的还有单位和地方的利益。机构如果被精简了，不仅原有的权力没有了，单位、地方乃至个人的利益也就没有了。
我们经常可以发现，政府机关里除正职以外，有多得让人吃惊的副职：副省长、副市长、副县长、副镇长；副部长、副局长、副处长、副科长……少则三五个，多则十几个，还有名目繁多的这个“委”，那个“办”。这么多的“官”，这么多的“办”，企业和政府之间又是隶属关系，企业的日子还能好过得了!为了一个项目，企业往往要到处去“求爷爷告奶奶”，盖章要盖几百个的已不在少数。少了哪一个图章，你的项目、指标或贷款也跑不下来。这几百个管章的官员当中，如果再有几个腐败一些，非要咬上企业一口，企业就更是有苦难言了。
更严重的是，正如一些媒体报道的那样，机构太多、干部太多的弊病之一，就是工资收入普遍较低，于是在不少地方，上至政府，下至街道，不论与企业有关无关，大家都把地方的、单位的、甚至个人的利益同企业挂在一起，从四面八方向企业伸手，要这要那，都要吃一块“唐僧肉”。碰上这种情况，企业就算摊上个好厂长、好经理，恐怕也没有搞好的可能。
“二心”、“三心”何时才能一心?
邱：党的十五大和九届人大对政府机构改革和国有企业改革都提出了明确的目标，应该说中央这次的决心很大。一年的时间过去了，您怎么看目前的进展?现在制约我们实现目标的主要问题在什么地方?
杨：改革开放20年来，应该说直到党的十五大和九届人大，我们才真正认识到政府机构改革是国有企业改革的关键所在。江泽民同志报告中提出的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求，无疑是符合国有企业改革所要建立的现代企业制度的；朱镕基同志提出三年搞好政府机构改革的设想，也是万分必要的。现在全国已经改组和正式挂牌的公司已达数万家，上市公司也超过了800家。从统计数字上看，进展还是比较快的。政府机构的改革与精简，至少在中央一级也取得了很大进展。但必须看到的是，政府机构的改革目前还远没有到位。除